1. Дахич О.Н. - Государственный финансовый контроль

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ с. 3-5
Глава 1. Сущность и значение финансового контроля при исполнении федерального бюджета
§1.1. Формы государственного финансового контроля с.6-10
§1.2. Роль, функции и задачи финансового контроля с. 10-18
§1.3. Принципы организации государственного финансового контроля при исполнении федерального бюджета с.19-30
Глава 2. Анализ контрольной деятельности органов государственного финансового контроля при исполнении федерального бюджета с. 31-32
§2.1. Контроль, осуществляемый за формированием доходов с. 32-38
§2.2 Контроль, осуществляемый в процессе финансирования расходов с.38-66
Глава 3. Финансовые злоупотребления при расходовании бюджетных средств
§3.1. Виды финансовых злоупотреблений и эффективность государственного контроля над ними с. 67-77
§3.2. Пути повышения эффективности финансового контроля при расходовании бюджетных средств с.78-82

ЗАКЛЮЧЕНИЕ с. 83-85
Список использованной литературы с.86-89
Приложения


ВВЕДЕНИЕ
Важным условием успешного функционирования финансовой системы страны является наличие эффективного государственного финансового контроля.
Исходя из Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ, поставлена задача, создать действенную систему финансового контроля путем укрепления его вертикали в системе исполнительной власти, оптимизации системы ведомственного финансового контроля, ужесточения санкции за незаконное и нецелевое использование бюджетных средств.
В рамках проводимой административной реформы Президента РФ Указом от 9 марта 2004г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" реформировал структуру федеральных органов исполнительной власти, в том числе выделил из структуры Минфина России отдельные Федеральные службы финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство. Этот шаг говорит о создании более действенной системы ГФК в России. В связи с чем, в настоящее время, актуальна работа, направленная на уточнение целей и задач ГФК, осуществляемого территориальными органами этих Федеральных служб.
Убедительна статистика ущерба, наносимого государству путем нецелевого использования бюджетных средств, невозврата государственных средств, нерационального и неэффективного управления ими.
По данным контрольной деятельности Счетной палаты за 1994-2005 гг. ею выявлен нанесенный государству ущерб (совершено финансовых злоупотреблений) в размере более 310 млрд. рублей. Это заставляет обратить особое внимание на экономическую безопасность государства. Для борьбы с негативными явлениями требуется принятие глубоко продуманной системы мер. Для такой борьбы необходима эффективная система выявления нарушений и любые научные исследования в этом направлении сейчас достаточно актуальны.
Советскими учеными достаточно основательно проработаны вопросы построения и организации ГФК применительно к социалистическому способу хозяйства и бюджетному устройству. Переход России на новые условия хозяйствования и федеративную систему государства с многоуровневой системой бюджетов выявила необходимость постановки и развития новой российской системы ГФК как одного из важных условий укрепления государственности и обеспечения экономического роста страны. В настоящее время тема современной системы государственного финансового контроля, особенно в сфере исполнительной власти, достаточно разработана в организационных аспектах, но недостаточно проработаны теоретические материалы. Концепция ГФК до сих пор так и не выработана, и такое положение не является нормальным.
Мы ставим цель охватить в данной работе систему ГФК в России. Внимание сосредоточено на видах финансовых злоупотреблений при исполнении федерального бюджета, а также на финансовом контроле, осуществляемом через систему органов Министерства Финансов РФ, непосредственно федеральными службами финансово-бюджетного надзора и федеральным казначейством.
Министерство финансов России и его территориальные органы, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации является ключевым участником бюджетного процесса в России. На всех этапах бюджетного процесса осуществление финансового контроля является важнейшей задачей Минфина РФ и его территориальных органов. Контроль осуществляется при планировании доходов и расходов, и их исполнения в процессе осуществления финансирования расходов бюджета и при анализе эффективности и целевого использования бюджетных средств.
Целью дипломной работы является исследование финансово-бюджетного контроля осуществляемого через систему органов Министерства финансов Российской Федерации, и разработка мер, направленных на его совершенствование.
Для реализации поставленной цели решались следующие задачи:
-определить место и роль системы государственного финансового контроля в России;
-исследовать отечественный опыт в области государственного финансового контроля;
- определить перспективы развития системы бюджетного контроля, осуществляемого органами финансово-бюджетного надзора;
Предметом исследования являются теоретические, организационные и методические аспекты бюджетного контроля на различных этапах исполнения бюджета.
Правовой базой дипломной работы являются законодательные акты Российской Федерации, Постановления Правительства и другие нормативные акты, регулирующие исполнение федерального бюджета и контрольные полномочия участников бюджетного процесса.

Глава 1. Сущность и значение финансового контроля при исполнении федерального бюджета

§1.1. Формы государственного финансового контроля.
Важным аспектом в изучении вопроса финансового контроля в России является прежде всего структура федеральных органов специальной компетенции, которые были созданы для осуществления финансовой деятельности государства. Это Минфин России, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово – бюджетного надзора, ФНС, Банк России и Счетная палата. Каждый орган выполняет свои функции в структуре бюджетных отношений и подчиняется Правительству Российской федерации (см. Приложение 1).
Минфин России – федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в финансовой сфере. Основными задачами деятельности Минфина России являются:
- совершенствование бюджетной системы страны, развитие финансового федерализма;
- разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в России;
- разработка проекта федерального бюджета, обеспечение его исполнения;
- составление отчета об исполнении федерального бюджета страны;
- разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в России и др.;
- участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных драгоценных металлов и драгоценных камней;
- разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;
- осуществление государственного финансового контроля.
В 2004г. по Постановлению правительства из структуры Минфина РФ были выделены Федеральные службы финансово-бюджетного надзора и федерального казначейства. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004года №1024 – р Федеральной службе финансово-бюджетного надзора переданы в ведение контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием. Ее правовой статус установлен Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 года №278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».
Федеральное казначейство в России создано в 1992 г. в структуре Минфина России. В результате административной реформы с 1 января 2005 г. Федеральное казначейство РФ преобразовано в федеральную службу. До реформы Главное управление Федерального казначейства являлось структурным подразделением центрального аппарата Минфина России и подчинялось Министру финансов РФ.
ФНС России – главный орган налогового администрирования и сбора налоговых поступлений бюджетов, осуществляющий основные мероприятия налогового контроля.
Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ урегулирован Федеральным законом от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Счетная палата РФ осуществляет контроль над исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.
Банк России функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Законом о Банке России, осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, а именно, осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению вверенным ему имуществом, включая золотовалютные резервы, в соответствии с целями и в порядке, установленными законодательством.
Можно выделить три формы государственного финансового контроля в Российской Федерации: общегосударственный (парламентский и административный), ведомственный и специальный финансовый контроль (бюджетный, налоговый и т.д.)
Общегосударственный финансовый контроль направлен на все хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности или ведомственной подчиненности. Он осуществляется органами государственной власти и государственного управления общей компетенции (например, прокуратурой), а также специальными контрольными органами, основная функция которых – государственный финансовый контроль (например, налоговыми органами). Объектом этого контроля является прежде всего соблюдение финансового законодательства и финансовых интересов государства.
Достижение поставленных перед финансовым контролем, в первую очередь государственным финансовым контролем, целей требует реализации определенных направлений, которые можно свести к следующему:
а) обеспечение соблюдения действующего законодательства в области составления и исполнения бюджетов, налогообложения юридических и физических лиц;
б) проведение проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых правоотношений;
в) проверка правильности использования государственными и муниципальными учреждениями, организациями и предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных средств;
г) обеспечение правомерности и эффективности использования государственных внебюджетных фондов и правильности осуществления валютных операций;
д) проверка соблюдения правил совершения различных финансовых операций, расчетов, хранения денежных средств названными ранее субъектами, правильности ведения бухгалтерского учета во всех объектах контроля;
е) задача, состоящая в предупреждении и предотвращении возможных нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины;
ж) проверка законности деятельности государственных и муниципальных органов, участвующих в финансовой деятельности.
Общегосударственный финансовый контроль может осуществляться в формах:
- парламентского финансового контроля:
- административного финансового контроля:
Видами парламентского финансового контроля являются:
- непосредственный парламентский финансовый контроля;
- финансовый контроль, осуществляемый счетными органами при Федеральном Собрании РФ и при законодательных органах субъектов РФ.
Видами административного финансового контроля являются: финансовый контроль, осуществляемый Президентом РФ, Правительством РФ и правительствами субъектов Федерации.
Ведомственный финансовый контроль – это внутренний контроль отдельных государственных ведомств (министерств, органов управления исполнительной власти). Его проводят специализированные подразделения, созданные внутри ведомств, - органы ведомственного финансового контроля. Объект этого контроля – производственная и финансовая деятельность подведомственных предприятий, организаций и учреждений.
Специальный финансовый контроль (бюджетный, банковский, налоговый), осуществляемый Министерством финансов РФ и министерствами (управлениями) финансов субъектов Федерации, Центральным банком РФ, а также главными управлениями Центрального банка РФ в субъектах Федерации, Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой и другими контролирующими органами.
Бюджетно-финансовый контроль проводится в бюджетно-финансовой сфере. Предмет контроля – процессы формирования и использования финансовых ресурсов государства.
Контроль этих процессов включает:
- контроль законности и эффективности использования государственных (прежде всего бюджетных средств);
- контроль денежного обращения, использования кредитных ресурсов, состояния государственного внутреннего и внешнего долга и государственных резервов;
- контроль представления финансовых и налоговых льгот и преимуществ;
- контроль сохранности и использования государственного имущества, закрепленного за государственными органами, предприятиями и учреждениями, и иного имущества, находящегося в собственности государства.
Муниципальный финансовый контроль не входит в систему государственного финансового контроля. Надо подчеркнуть, что государственный контроль не является атрибутом какого-либо одного режима, чаще тоталитарного. Он всегда присущ любому государству, стремящемуся обеспечить реализацию политики, законов и иных актов, охрану государственных интересов. Вопрос в том, что каковы цели и механизмы контроля и его поддержка в обществе, насколько он помогает устойчивости институтов государства, прогрессивному социально-экономическому развитию.
Очевиден характер прямой зависимости реальной политической власти государственного органа от его компетенции в финансовой сфере.
Именно это определяет особое значение механизма финансового контроля, отражающего в конечном счете не только состояние управления государственными финансами, но и подлинное соотношение законодательной и исполнительной власти в государстве.
В нашей стране контроль всегда рассматривался в качестве одной из функций государства. Менялись его задачи, структуры и методы осуществления. Накоплен большой опыт, в котором есть и положительные моменты (массовость, гласность и др.), и отрицательные уроки. К последним можно отнести сужение функции контроля до рамок деятельности специальных органов, слабую результативность. И с учетом этого сегодня создавать эффективную и демократическую систему государственного контроля.

§1.2. Роль, функции и задачи финансового контроля.
Обязательным условием успешного построения финансовой системы, важнейшей функцией любого государства является создание системы государственного финансового контроля, через которую государство реализует свои полномочия, защищает свои финансовые интересы и интересы своих граждан. Контроль осуществляется в целях обеспечения проводимой государством бюджетно-финансовой политики. Его реализация осуществляется через систему законодательных, организационных, административных, правоохранительных и аналогичных мер.
Государственный контроль как один из общих и обязательных элементов государственного управления реализуется в различных направлениях, но от имени и в интересах государства. Как сказано в "Лимской декларации руководящих принципов контроля", принятой на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI), контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности и получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
В специальной литературе достаточно устоявшимся подходом считается разделение финансового контроля на следующие виды: государственный и общественный; внешний и внутренний. Особо значимое место среди видов финансового контроля занимает государственный контроль. Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансово-экономической политики государства, создания условий для финансового развития, способствует обеспечению соблюдения законности, охране государственной собственности, правильному, эффективному и экономному использованию государственных финансов, повышению эффективности их функционирования, точному и своевременному выполнению финансовых обязательств. Он помогает вскрывать и предотвращать разнообразные нарушения бюджетно-финансовой дисциплины, возвращать незаконно израсходованные государственные средства, предотвращать нецелевое и неэффективное их использование, недостачи или хищения таких средств.
Обращая внимание на законность, целесообразность и экономическую эффективность осуществления затрат при проведении государственных мероприятий (государственных программ, госзаказов и т. д.), ГФК позволяет корректировать процесс и разрабатывать механизмы предотвращения нарушения принятого законодательства.
Государственный финансовый контроль, включает в себя бюджетный, налоговый, таможенный, валютный, страховой виды контроля, а также контроль за денежным обращением.
Надлежащее проведение всех стадий бюджетного процесса, и, в первую очередь, строгое исполнение бюджета, реализует экономические цели государства. Цели государства при этом это возможность полного выполнения всех государственных функций. Вопрос реализации бюджетного процесса связан с существованием государства как такового. Отсюда вытекает задача строгого соблюдения бюджетной дисциплины. Целям поддержания бюджетной дисциплины и служит бюджетный контроль.
Как у вида государственного финансового контроля, у бюджетного контроля главное назначение - проверка обязательного выполнения всех бюджетных заданий, предусмотренных в законе о государственном бюджете на соответствующий год.
Бюджетный контроль непосредственно осуществляется через систему бюджетных показателей. Главные из них - доходы и расходы бюджета. Степень выполнения показателей отражает ход государственного финансового механизма в экономике. При этом могут возникать отклонения в выполнении бюджетных показателей, что сказывается на ходе экономических и социальных процессов.
Любые, государственные решения в том числе политические, так или иначе имеют финансовые последствия. Информация, собираемая системой ГФК, — является основой для предотвращения нарушений в управлении государственными финансовыми ресурсами и материальными ценностями. Органы ГФК предоставляют информацию о различного рода отклонениях от законодательства органам, принимающим властные и управленческие государственные решения. Определяя соответствие целевому назначению, рациональность, полноту и своевременность направления и использования государственных финансовых ресурсов; вскрывая резервы в их формировании и расходовании; выявляя отклонения от законности и эффективности финансово-хозяйственных операций, выявляя резервы роста доходов бюджета, ГФК таким образом является действенным инструментом государственного управления.
В условиях глубоких социально-экономических преобразований, общественно-политических потрясений, кризисов, когда приоритетом государственной политики становится укрепление бюджетной и налоговой дисциплины возрастает роль ГФК. В такие сложные периоды особенно важно, чтобы никто и ничто не оставались вне закона, вне контроля. Это подтверждается мнением специалистов в области контроля.
Проводимые органами ГФК проверки чаще всего не исчерпываются лишь констатацией нарушений. Прежде всего, устанавливаются причинно-следственные связи выявленных отклонений, разрабатываются на их основе конкретные предло¬жения и рекомендации по улучшению работы проверенного объекта. Иными словами система ГФК призвана не просто проверять и выявлять отклонения, но и предупреждать само их возникновение, оценивать вероятность негативных последствий. Тщательно изучая складывающуюся ситуацию на том или ином направлении или участке управления государственными финансами и государственной собственностью, система ГФК вырабатывает предложения, направленные в том числе на совершенствование самого процесса.
В то же время, появляются мнения о новой роли ГФК. Например,
Е.Ю. Грачева [24] выделяет возможности ГФК в плане охраны государственной собственности:
1) выявление состояния учета и правильности использования материальных ценностей и денежных средств;
2) выявление характера совершенных нарушений и лиц, виновных в их совершении;
3) выявление основных причин и условий, способствовавших возникновению правонарушений;

4) определение мер по совершенствованию учета использования материальных цен¬ностей и устранению причин, способствующих злоупотреблениям;
5) решение вопросов о привлечении виновных к ответственности.
ГФК, с одной стороны, в связке с процессами организации и регулирования обеспечивает исполнение принятых решений, а с другой стороны, обеспечивает возможность принятия эффективных управленческих решений.
Среди ученых нет единства в трактовках понятия и предмета ГФК. На это существуют различные точки зрения. Приведем существующие мнения.
Так, И.А. Белобжецкий[13] давал такое определение финансовому контролю: "Под финансово-хозяйственным контролем следует понимать систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений, организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета".
Крупнейший теоретик и практик ГФК Ю.А. Данилевский[31] дает своё определение финансового контроля: "Финансовый контроль, являясь одной из важнейших функций и неотъемлемой составной частью общего механизма управления экономикой, производством, охватывает финансовые, кредитные и производственные показатели. В сферу контроля включаются производство, распределение, обращение и потребление товарно-материальных ценностей в денежном выражении". По мнению Ю.А. Данилевского ГФК осуществляется в целях обеспечения проводимой государством финансовой политики и реализуется через систему организационных, административных, правоохранительных и других мер, соответствующих современным условиям и перспективе развития российской экономики и государства. Кроме того, Ю.А. Данилевский определяет сущность контроля в различных аспектах. Контроль определяется, по его мнению, во-первых, как специфический вид и неотъемлемая часть управленческой деятельности; во-вторых, как источник информационного обеспечения нужд управления в процессе принятия управленческих решений; в-третьих, как система проверки фактического состояния хозяйствующего субъекта с целью подтверждения правомерности его деятельности; в-четвертых, как механизм обратной связи, посредством которого можно получить необходимую информацию об исполнении управленческих решений.
Другой видный специалист в данной области Ю.М. Иткин [39] отмечает: "Деятельность органов государственного контроля должна быть направлена на проверку исполнения, прежде всего, законов государства и указов Президента, законности, правильности и целесообразности направления выделенных... бюджетных средств, эффективности деятельности правительственных органов, эффективного и экономного расходования государственных средств на всех уровнях управления финансовыми и материальными ресурсами".
В.В. Бурцев[22] дает наиболее детализированное определение ГФК: «Государственный финансовый контроль в широком смысле — это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:
1) ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству;
2) несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного,
законодательства;
3) недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, организаций с полным или частичным государственным участием или особо с ним связанных».
Таким образом, с рассмотренным определением предмета государственного финансового контроля можно согласится, однако с определением предмета бюджетного контроля на сегодняшний день ясности нет.
Толковый словарь «Бизнес и Право»1 дает следующую трактовку данного понятия: «Бюджетный контроль - органическая составная часть государственного финансового контроля, посредством которого в процессе составления проекта бюджета, его рассмотрения и составлении отчета о его исполнении проверяется образование, распределение и использование бюджетных средств, однако при таком определении контроль непосредственно в ходе исполнения бюджета отсутствует.
Положение о едином бюджете органов СНГ, финансируемых за счет бюджетных средств государств - участников Содружества Независимых Государств, утвержденном Решением Совета глав правительств Содружества
Независимых Государств от 31 мая 2001 года определяет бюджетный контроль как органическую составную часть государственного финансового контроля, посредством которого в процессе составления проекта единого бюджета, его рассмотрения, утверждения, исполнения и составления отчета об исполнении
проверяется выделение, распределение и использование бюджетных средств.
В соответствии с последними двумя определениями бюджетный контроль распространяется на отношения, возникающие в процессе образования бюджетных средств. Однако, данный ГФК осуществляется, в том числе и в рамках налогового и таможенного законодательства - то есть здесь смешаны три вида ГФК.
Можно предложить следующее определение бюджетного контроля:
Бюджетный контроль это контроль уполномоченными органами (лицами) исполнения бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса.
Данное определение содержит как субъекты, так и объекты бюджетного контроля, что соответствует Бюджетному кодексу РФ, который дает регламентацию понятия бюджетного процесса и утверждает перечень его участников, в том числе имеющих полномочия по осуществлению бюджетного контроля.
Достижение целей бюджетного контроля обеспечивается реализацией следующих задач: Оценка законности, целесообразности, полноты,
1Информационно-правовая система «Гарант»
своевременности и целевого назначения при направлении и использовании государственных финансовых ре¬сурсов;
2) Оценка соблюдения сохранности, правильности хранения и обслуживания, законности использования государственного имущества и нематериальных объектов государственной собственности и так далее;
3) Анализ полноты и своевременности отражения в учете субъектами хозяйственных операций, достоверности составленной отчетности. Выявление резервов повышения эффективности деятельности организаций государственного сектора;
4) Анализ полноты, своевременности и порядка расчетов субъектов с бюджетом и государственными внебюджетными фондами;
5) Надзор за полнотой и своевременностью исполнения банковскими учреждениями соответствующих операций по зачислению средств на бюджетные счета;
6) Оценка соблюдения распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, использования государственных средств;
7) Оценка финансового состояния и эффективности систем управления и контроля в государственных учреждениях, организациях с полным или частичным государственным участием или особо связанных с деятельностью государства. Разработку вариантов оптимизации управления и повышения эффективности дея¬тельности, предотвращение нерациональных затрат и выявление резервов снижения себестоимости предоставляемых бюджетными учреждениями услуг.
В целом эти задачи и должны реализовываться органами, осуществляющими бюджетный контроль в соответствии с их компетенцией.
Цель и задачи государственного бюджетного контроля во многом определяют и его основные функции.
Через функции проявляется активная роль бюджетного контроля. Как фактор, обеспечивающий нормальное действие управленческой системы, контрольная деятельность использует определенные средства воздействия на отношения, возникающие в ходе управления через следующие функции: выявления отклонений, анализа и коррекции деятельности объекта контроля, превенции и правоохраны.
Выявление отклонений включает в себя широкий спектр деятельности. Это -установление отклонений в исполнении законов по формированию доходной части участниками бюджетного процесса и использованию расходной части бюджета; отклонения в сфере финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий и организаций.
Функция анализа и коррекции заключается в исследовании фактов, определивших то или иное отклонение, разработка предложений по устранению выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюджета, а также в процессе финансово-хозяйственной деятельности учреждений и организаций.
Функция профилактики, важным следствием контрольной деятельности и индикатором её эффективности является профилактика. Выявленное нарушение, озвученное публично, предотвращает новое возникновение таких же нарушений у других объектов.
Функция правоохраны, контрольная деятельность органов государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней, что в какой то мере относится и к органам федерального казначейства. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, и связана с привлечением виновных к юридической ответственности или применения к этим участникам бюджетного процесса мер государственного или административного воздействия.
Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы. Во-первых, бюджетный контроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования государства, одновременно может квалифицироваться как функция: с одной стороны, механизма управления и, с другой стороны, правового регулирования. Во-вторых, как специфический элемент государственной деятельности контрольная деятельность обладает собственными функциями: выявления отклонений, анализа и коррекции действий, превенции и правоохраны.


§1.3. Принципы организации государственного финансового контроля при исполнении федерального бюджета.
Ключевым условием достижения целей и задач ГФК является соблюдение принципов, которые являются основными правилами, регулирующими построение и проведение контрольной деятельности в общем и целом, то есть рамочные правила. Лимская Декларация о руководящих принципах финансового контроля дает общие, принципиальные положения осуществления ГФК, однако, на наш взгляд, положения этой декларации, не дают четкой структуры принципов ГФК.
Нами предлагается выделение следующих основных принципов ГФК:
1. Профессиональной независимости;
2. Гласности;
3. Законности;
4. Объективности;
5. Плановости;
6. Системности;
7. Непрерывности;
8. Эффективности;
Первый принцип - профессиональной независимости устанавливает недопустимость создания условий какого-либо силового, материального или морального воздействия на орган или должностное лицо, осуществляющих контроль.
Органы ГФК должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют (то есть должно быть исключено любое влияние со стороны последних), а также от третьих лиц, тем или иным образом связанных с ними.
Независимость органа ГФК должна определяться законодательно его статусом, в том числе подчинением и контрольными функциями, в системе государ¬ственных органов. Независимость также требует четкого и адекватного определения прав и обязанностей такого органа. Она позволяет специалисту органа ГФК работать с высокой степенью автономии и инициативы, делать объективные заключения. При этом каждый специалист органа ГФК должен быть независим в своих суждениях и от коллег, должны быть исключены возможности проявлений ведомственности и т.д. Важным элементом независимости государственных финансовых контролеров должны являться достаточно высокий уровень оплаты труда, правовой статус, меры государственной защиты.
Элементом независимости являются и источники финансирования органов ГФК. Финансирование системы должно быть исключительно бюджетным и не зависеть от результатов контрольных мероприятий. Например, были периоды, когда в России получило широкое распространение финансирование контрольных органов, например налоговых органов, за счет дополнительно начисленных и взысканных сумм финансовых санкций, направляемых и используемых в фонды развития таких органов. По мнению большинства экономистов, это ведет к необъективному подходу при проведении финансового контроля и приводит к тому, что контроль при этом носит избирательный характер, а полученные средства используются неэффективно.
Касаясь государственного финансового контроля, реализуемого исполнительными органами власти, отметим, что весьма принципиальна как независимость органа финансового контроля от проверяемого объекта и результата контроля, так и независимость сотрудника этого органа при принятии квалифицированного решения. Объект контроля должен определятся в этом случае не только по усмотрению контрольного органа, но и по непосредственным планам контрольно-экономической работы, в частности Минфина России.
Наконец, необходимо упомянуть, что, как отмечает Н.Д. Погосян[53], всякая независимость - организационная, функциональная, персональная, финансовая и т. д. - невозможна без связи с общественностью, гражданами-налогоплательщиками, бюджетополучателями. Данный аспект ниже раскрывается в следующем принципе ГФК.
Второй принцип - гласность. Иногда его называют принципом публичности или открытости. Гласность в соответствии со ст. 28 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), один из принципов бюджетной системы Российской Федерации, следовательно, контрольная деятельность в рамках бюджетного процесса обязана быть гласной. По законодательству гласность государственного контроля необходимый атрибут современного демократического общества, так как через это контролеры информируют общественность о реальном положении дел в государственном управлении. Принцип гласности предусматривает открытость деятельности органа ГФК, доступность каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности.
Для обеспечения гласности проводится публикация в открытой прессе материалов по результатам проверок (с учетом государственной тайны), официальных ответов органов исполнительной власти на замечания контролеров, с указанием принятых мер по устранению нарушений. Устанавливается тесная связь органов ГФК со средствами массовой информации для обнародования контрольных материалов, выпускаются специальные журналы. Все это заставляет нарушителей держать ответ перед обществом, подрывает их репутацию, предотвращает такие ошибки у других служащих.
Общее мнение специалистов в данной области контроля сводится к тому, что гласность обеспечивается обычно двумя способами: представлением итоговых (годовых) и текущих отчетов контрольных органов органам, их образовавшим, а также публикацией результатов проверок в открытой печати. Контроль не закачивающийся публикацией результатов, теряет свои общественно значимые качества, превентивную функцию, лишается значительной части эффективности. Однако реализация принципа гласности связана с большими трудностями. Ведомства часто не хотят «выносит сор из избы». При этом такие же нарушения вскрываются затем в других подразделениях этого и других ведомств. Обнародование результатов контроля также способствует формированию положительного мнения в обществе о пользе и необходимости контроля. Это повышает статус и востребованность контрольных органов.
Развитие информационных технологий также позволяет сегодня создать действенную систему гласности контроля. Для этого необходимо обязать все контрольные органы, а также финансовые органы, исполняющие бюджеты всех уровней, размещать информацию о ходе контрольных мероприятий, отчеты об исполнении бюджета как можно более детализированные на соответствующих интерактивных ресурсах в сети Интернет. Некоторые администрации регионов уже создают собственные Интернет-ресурсы где, в том числе, размещается информация о контрольных органах и результатах контрольных мероприятий. Этот способ публикации наиболее, на наш взгляд, целесообразен, так как позволяет довести до заинтересованного пользователя наиболее полную и систематизированную информацию, создает возможность положительной обратной связи, доступен в различных регионах страны. Сегодня создание подобных ресурсов пока стихийно и осуществляется в основном по добровольному решению конкретных руководителей. Внедрение повсеместной, обязательной процедуры размещения подобной структурированной информации в сети Интернет при обязательном бюджетном финансировании этих проектов позволит создать в будущем действительно гласный бюджетный процесс вообще и финансовый контроль в частности.
Третий принцип - законности осуществления контроля в России обеспечивается Конституцией. Она предусматривает, что государство и все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию и российские законы. При этом деятельность органов ГФК должна строго соответствовать законам и иным нормативно-правовым актам. Контролеры, как никто другой, должны не допускать какого бы то ни было произвола в отношении проверяемых организаций и лиц.
Принцип законности предусматривает высокое качество нормативно-законодательной базы ГФК и законодательства РФ в целом. Нормативная база должна соответствовать целям, поставленным перед контрольными органами, потребностям общества, конституционно установленным правам и свободам организаций, каждого члена общества.
В целом принцип законности ГФК — понятие системное, охватывающее как государственных контролеров, так и контролируемых, а также третьих лиц, имея в виду государственные органы, принимающие решения по итогам контроля.
Четвертый принцип - объективность, требует объективного подхода как к
процедуре проверки, так и к оценке его результатов.
Выводы контролеров, а также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать какую бы то ни было предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы (корысть, политический заказ и т. п.). Так, планирование контрольных мероприятий и их проведение должны исключать какую-либо предубежденность об изначальном наличии негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов.
Выводы по результатам проверок также должны быть корректны, убедительны и беспристрастны, подтверждены соответствующими данными, фактическими материалами, ссылками на законодательство.
Пятый принцип - плановости. Он предопределяется природой организации управления и необходимостью планирования. В этой связи органы, осуществляющие контроль проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий. При этом планы контрольной работы, предполагающие внезапность, должны являться тайной для проверяемых.
Шестой принцип - системность означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны деятельности объекта контроля. При этом должны соблюдаться общие приемы и методы проведения контрольных мероприятий.
Седьмой принцип - непрерывность предполагает, что все объекты контроля подлежат постоянно осуществляемому контролирующими органами предварительному, текущему и последующему контролю в установленные сроки. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, их корректировку по мере выявления отклонений.
Восьмой принцип - эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданных параметров, их причин и виновников, а также в оперативности реализации результатов контроля и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.
Все указанные принципы взаимосвязаны, и определяют при их соблюдении зрелость и качество системы ГФК.
Основы классификации ГФК
Под классификацией в науке понимается распределение объектов, явлений,
категорий по классам (разрядам, группам) в зависимости от их общих признаков, характеризующих связи между классифицируемыми объектами в единой системе соответствующей области знаний или практической деятельности. Научно обоснованная классификация позволяет глубже понять сущность ГФК как одной из важнейших составных частей системы государственного управления. Она дает возможность раскрыть механизм функционирования выражаемых ею отношений, выявить специфические особенности различных ее элементов. Одним из основных элементов классификации ГФК является вид контроля. Исходя из вида контроля должны определяться субъекты и характер контрольной деятельности.
Виды финансового контроля классифицируются по целевому признаку направленности контроля. К таким видам мы отнесем бюджетный, налоговый, таможенный, валютный, страховой, контроль за денежным обращением. Как уже говорилось бюджетный контроль это контроль уполномоченными участниками бюджетного процесса исполнения бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса. Объектами бюджетного контроля являются экономические отношения, возникающие в бюджетном процессе, а также участники этих отношений.
По формам осуществления бюджетный контроль, как и любой другой вид ГФК, подразделяется на предварительный, текущий и последующий
Предварительный контроль осуществляется на стадии рассмотрения и принятия решений по финансовым вопросам. Это касается, прежде всего, процесса определения объемов ресурсов на планируемый период и их распределения между адресатами. Предварительный контроль должен предшествовать поступлению налоговых и других платежей в бюджет, расходованию средств бюджета и принятию каких-либо решений по финансовым и другим вопросам, то есть ведется при планировании и составлении бюджета. Предварительный контроль необходим и на стадии разработки и принятия законов и других нормативных правовых документов по бюджетным вопросам, для чего нужна квалифицированная экспертная оценка и анализ результатов ранее принятых решений. Предварительный контроль позволяет проверить обоснованность запланированных расходов, расчетов распорядителей бюджетных средств, соблюдение установленных норм и нормативов. Особое внимание обращается на обеспеченность необходимыми доходными источниками, на вопросы оптимального формирования доходной части бюджетов. Предварительный контроль за целевым назначением бюджетных средств способствует:
1) эффективному и законному использованию бюджетных средств;
2) созданию предпосылок и условий к тому, чтобы бюджетополучатели были не заинтересованы в использовании бюджетных средств не по назначению;
3) применению конкретных бюджетных норм и нормативов;
4) четкому определению направлений осуществления дальнейшего контроля;
Текущий контроль производится в процессе исполнения бюджета путем анализа оперативных данных, текущей отчетности об исполнении бюджета, показателей предприятий различных форм собственности, данных об использовании бюджетных средств бюджетополучателями. Это контроль за оперативной текущей деятельностью и состоит в регулярной проверке соблюдения финансовой дисциплины субъектами хозяйствования, распорядителями бюджетных ассигнований и др., то есть соблюдения бюджетных норм и нормативов, целевого использования средств бюджета.
Формой текущего контроля может являться проверка целевого использования бюджетных средств получателем бюджетных средств после совершения кассового расхода, но в пределах действующего финансового периода (года, действия договора, соглашения), например проверка правильности ведения кассовых операций бюджетными учреждениями - то есть использование наличных средств на цели, предусмотренные их получением.
Последующий контроль осуществляется контрольными органами после завершения какой либо финансовой операции, либо после осуществления фактических расходов бюджетных средств. Причем, на наш взгляд, принципиально проведение проверок именно в рамках последующего контроля отличает то, что проверяемый период находится за пределами текущего финансового периода (года, либо действия какого-либо договора, соглашения). То есть, бюджетополучатель уже представил отчет об использовании бюджетных средств, и контролирующая организация анализирует соответствие отчета первичным документам, фактическим расходам. В качестве критерия классификации последующего контроля целесообразно использовать объем и глубину охвата контролем различных сторон хозяйственной и финансовой деятельности проверяемой организации, что и предполагает использование таких методов как: тематическая проверка, надзор, счетная проверка. Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением хозяйственной и финансовой деятельности предприятия за истекший период позволяет вскрывать недостатки упущенные при проведении предварительного и текущего контроля. Одним из основных регулярных методов последующего бюджетного контроля является ревизия. Она предполагает проверку первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств и товарно-материальных ценностей. Результаты ревизии оформляются актом, имеющим юридическую силу, источника доказательств в следственной и судебной практике. В соответствии с законодательством, как метод ГФК ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление. Целью ревизии является контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении организацией хозяйственных и финансовых операций, их обоснованностью, наличием и движением имущества и обязательств, использованием материальных и трудовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами. В процессе ревизий проводится проверка финансово-хозяйственной деятельности организаций по основным направлениям, таким как:
1) соответствие осуществляемой деятельности организации учредительным документам;
2) обоснованность расчетов сметных назначений, исполнение смет расходов, использование бюджетных средств по целевому назначению;
3) обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей;
4) соблюдение финансовой дисциплины и правильности ведения бухгалтерского учета и составление отчетности; обоснованность операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций;
5) полнота и своевременность расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами;
6) правильность проведения операций с материальными активами, затратами и финансовыми результатами. По полноте охвата хозяйственной деятельности объекта различают ревизии комплексные и тематические.
Комплексная ревизия является наиболее полной, охватывающей все стороны деятельности проверяемого объекта. Комплексной ревизии подвергаются финансовая и хозяйственная деятельность предприятия, вопросы сохранности и эффективности использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, состояние бухгалтерского учета и достоверности отчетности, соблюдение налоговой и финансовой дисциплины и другие вопросы.
Комплексную ревизию характеризуют:
а) взаимосвязанное изучение экономической и юридической сторон деятельности организации, что достигается, в том числе, участием в ее проведении специалистов, способных квалифицированно разбираться в специфике деятельности организации;
б) максимально возможное сочетание различных методических приемов
документального и фактического контроля с целью выявления законности,
достоверности и экономической целесообразности хозяйственных и финансовых операций.
Тематическая ревизия проводится для проверки определенного участка деятельности ревизуемого объекта. Проверяя однородные объекты (темы) ревизии, дают представление о состоянии определенного участка деятельности не только одного ревизуемого объекта, но и других типичных объектов, что способствует вскрытию и устранению выявленных недостатков и нарушений в целом по всем однотипным участкам хозяйствующих субъектов.
Другим методом финансового контроля является тематическая проверка. Она представляет собой единичное контрольное действие или исследование направления деятельности проверяемого объекта. Данный метод наиболее применим при текущем контроле. Проверка может осуществляться как по месту нахождения объекта контроля, так и в самом контрольном органе на основании анализа представленных в контрольный орган документов, такой метод известен как метод камеральных проверок.
В ходе камеральных проверок может быть использован также такой метод, как экспертиза - экспертные оценки, применяемые при исследовании специальных вопросов, имеющих взаимосвязь с финансовым контролем. Этот метод контроля позволяет на ранней стадии предшествующей осуществлению операции предотвратить отклонения от законодательства, например нецелевое, незаконное, неэффективное использование бюджетных средств. Частным случаем является экспертиза проектов и сметной документации - метод проверки технологического уровня, норм и нормативов, отраженных в проектно-сметной документации, например при строительстве объектов или приобретения оборудования.
Одним из методов ГФК является надзор (наблюдение, мониторинг). Он производится контролирующим органом на предмет соблюдения объектами установленных законов и нормативов (например, надзор со стороны Банка России за деятельностью коммерческих банков, со стороны Департамента страхового надзора Минфина России - за страховыми организациями, со стороны Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства России - за предприятиями-монополистами).
По информационному обеспечению методы контроля можно различить на документальные и фактические. В числе основных элементов документальных методов контроля можно перечислить:
- формальную и арифметическую проверку документов;
- юридическую оценку отраженных в документах хозяйственных операций;
- логический контроль объективной возможности документально оформленных хозяйственных операций;
- встречную проверку документов или записей в учетных регистрах;
- оценку законности и обоснованности хозяйственных операций по данным
корреспонденции счетов бухгалтерского учета;
- балансовые увязки движения товарно-материальных ценностей;
- различные методические (технические) приемы экономического анализа.
Источниками информации для документального контроля служат: первичные документы; регистры бухгалтерского учета; бухгалтерская, статистическая и оперативно-техническая отчетность; нормативная, проектно-конструкторская, технологическая и другая документация.
Международные стандарты в области методики выделяют такой метод контроля, как инспектирование. Оно включает те методы, которые чаще всего выделяются отдельно: тематические проверки, ревизии, надзор и экспертизы.
Методы фактического контроля могут быть подразделены на две группы:
1) инвентаризация - проверка объектов контроля в натуре органолептическим способом. Включает в себя проверку наличия числящихся на балансе объекта контроля ценностей, их сохранности и правильности хранения, обязательств и прав на получение средств, а также ведения складского хозяйства и реальности данных учета. Она позволяет осуществлять контроль за сохранностью материальных ценностей, выявлять и устранять возможные ошибки в учете и работе материально ответственных лиц, определять величину естественной убыли и уточнять учетные данные об остатках материальных и прочих ценностей. Инвентаризации подвергаются основные фонды (средства), товарно-материальные ценности, затраты в незавершенном производстве, денежные средства, расчеты с поставщиками, заказчиками и др. статьи баланса. В финансовом контроле применяется как основной метод фактического контроля сохранности товарно-материальных ценностей и денежных средств, а также состояния расчетно-кредитных отношений и других активов и пассивов организации;
2) экспертная оценка квалифицированными специалистами действительного объема и качества выполненных работ, обоснованности нормативов материальных затрат.
Финансовый контроль может быть классифицирован как плановый и внеплановый. Плановый контроль (проверки, ревизии и др.) проводится на основании заранее разработанных планов контрольной работы (например, на год квартал и т. п.). Внеплановый контроль проводится по поручениям (в большинстве своем экстренного характера).
По содержанию контроля иногда различают собственно контроль и проверку исполнения вынесенных ранее контрольных решений, так называемую, контрольную проверку. Контрольной проверке могут быть подвергнуты вынесенные контрольными органами решения по устранению недостатков и нарушений, выявленных в результате предыдущих контрольных мероприятий, по применению санкций к нарушителям и т. д.

Глава 2. Анализ контрольной деятельности органов государственного финансового контроля при исполнении федерального бюджета

Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 года № 1556 «О федеральном казначействе» в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в РФ была образована единая централизованная система органов федерального казначейства Минфина России, включающая Главное управление федерального казначейства Минфина России и территориальные органы по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.
Данным Указом органам федерального казначейства Минфина России были предоставлены значительные права по контролю за движением и использованием средств федерального бюджета. Органы федерального казначейства и финансово-бюджетного надзора Минфина России должны в своей работе руководствоваться Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, Бюджетной классификацией РФ. Так, IX раздел БК РФ закрепляет права и обязанности органов, осуществляющих государственный финансовый контроль. В ст. 265 БК РФ указаны формы финансового контроля, осуществляемые законодательными (представительными) органами. Вместе с тем, указанные формы несколько расходятся по классификации с теоретическими положениями ГФК, рассмотренными нами выше. В ст. 266 БК РФ раскрыты основы финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, органами местного самоуправления. Так, указано, что финансовый контроль, со стороны государственных органов исполнительной власти (органов местного самоуправления) осуществляют Минфин России, федеральное казначейство Минфина России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
Выбор и порядок осуществления финансового контроля государственными органами исполнительной власти (органами местного самоуправления) устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области бюджетного законодательства.
Исполнение федерального бюджета и реализация одного из принципов бюджетного законодательства в части адресности и целевого характера бюджетных средств находятся в прямой зависимости от мероприятий, осуществляемых вышеуказанными контрольными органами.
Финансовый контроль за целевым использованием средств федерального бюджета является одной из основных задач органов федерального казначейства и проводится на всех стадиях бюджетного контроля.

§2.1. Контроль, осуществляемый за формированием доходов.
Контроль в процессе регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Органы федерального казначейства в соответствии с бюджетным законодательством осуществляют регулирование доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, поступающих на счета органов федерального казначейства. Нормативы регулирования закреплены рядом нормативных документов, в числе которых Бюджетный кодекс РФ, закон о федеральном бюджете, законы о региональных и местных бюджетах. Контрольная функция в данном процессе сводится к контролю за правильностью предоставления всех документов участниками бюджетного процесса, необходимых для осуществления регулирования доходов.
Учет доходов осуществляется на основании инструкции о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина РФ от 14 декабря 1999 г. N 91н.
Учет доходов и распределение доходов между бюджетами разных уровней осуществляется на основании следующих документов:
- выписки кредитной организации из счетов по учету доходов,
распределяемых органами федерального казначейства;
- платежные поручения плательщиков и органов федерального казначейства, получаемые в качестве приложения к выписке банка в виде электронных платежных поручений;
- платежные документы предприятий связи на поступившие переводы с
приложением к ним талонов почтовых переводов;
- платежные поручения органов федерального казначейства или мемориальные ордеры кредитной организации по расчетным чекам на возврат излишне уплаченных или ошибочно зачисленных доходов, а также возмещение средств из бюджета;
- сводные платежные поручения Сбербанка России с приложением квитанций по форме ПД-4, если доходы зачисляются наличными денежными средствами через отделения Сбербанка России;
- инкассовые поручения (распоряжения), выставленные налоговыми органами и исполненные кредитными организациями;
- мемориальные ордеры кредитных организаций о частичной оплате
инкассовых поручений налоговых органов и судов, а также платежные документы плательщиков, предъявленные к корреспондентскому счету кредитной организации;
- мемориальные ордеры органов федерального казначейства, оформляемые на основании письменных уведомлений налоговых органов об уточнении вида дохода;
- заключения налоговых органов на зачет или возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм доходов (далее - заключения налоговых органов) в четырех экземплярах, подписанные руководителем (заместителем) налогового органа и заверенные оттиском печати налогового органа на первом экземпляре.
Органы федерального казначейства контролируют правильность заполнения реквизитов указанных документов и соответствие их нормативным документам. Объем операций по зачислению средств в доход бюджетов различных уровней составляет более 7 млн. операций среднемесячно в целом по России, поскольку обработать в ручную данный объем документов не представляется возможным контроль осуществляется автоматизировано - программным продуктом и участие специалистов требуется только при контроле невыясненных поступлений и возвратов излишне уплаченных средств в бюджет. Указом Президента РФ «О федеральном казначействе» и «Положением о федеральном казначействе РФ», на органы федерального казначейства была возложена обязанность по проверке своевременности совершения банками операций со средствами республиканского бюджета РФ, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств.
Право проведения подобных проверок предоставлено также администраторам налогов и сборов. Согласно п.9 Временного порядка, утвержденного приказом Минфина России № 59н от 21 июля 1997 года, проверки соблюдения платежной дисциплины проводятся органами налоговой службы, федеральным казначейством и местными финансовыми органами совместно и индивидуально по согласованному плану.
Деятельность органов федерального казначейства и налоговых органов должна быть организована таким образом, чтобы не происходило нарушение общеправового принципа, а именно недопустимости двойной ответственности за одно и то же правонарушение.
В течение года все банки, находящиеся на территории, на которой осуществляет свою деятельность территориальный орган федерального казначейства, подлежат проверке на предмет своевременности перечисления средств в федеральный бюджет по платежным поручениям клиентов. Однако первоочередными считаются проверки в тех банках, которые имеют наибольшие объемы платёжных поручении и количество клиентов.
Банк несет ответственность, установленную Бюджетным кодексом, как за целевое использование средств федерального бюджета, так и за их своевременное доведение до бюджетополучателей.
Органы федерального казначейства ежеквартально отчитываются в вышестоящий орган о проведенных проверках по этому вопросу и принимают, при необходимости, меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.
Меры принуждения, применяемые органами федерального казначейства Минфина России за нарушение кредитными организациями бюджетного законодательства.
В соответствии с ст. 284 БК РФ руководители органов Федерального казначейства и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в порядке, установленном БК РФ и иными федеральными законами, имеют право взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
Применение мер к кредитным организациям производится на основании:
1) ст. 282 БК РФ (меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства), предусматривающей начисление пени;
2) ст. 283 БК РФ (основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации).
Основаниями применения мер принуждения являются:
- неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
- неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
- несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;
- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;
3) ст. 303 БК РФ - несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов в соответствии с которой незачисление либо несвоевременное зачисление средств, подлежащих обязательному зачислению в доходы соответствующих бюджетов, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.
- ст. 304 БК РФ - несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов, в соответствии с которой несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета соответствующих бюджетов, влечет наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
- ст. 305 БК РФ - несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств, в соответствии с которой несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств, подлежащих зачислению на лицевые счета получателей бюджетных средств, влечет наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
Также в соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе" и п. 12. Положения о федеральном казначействе РФ, органы казначейства имеют право вносить в Центральный банк Российской Федерации представления о лишении соответствующих банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на совершение банковских операций. Данная мера принуждения применяется к кредитной организации в случае неоднократных нарушений бюджетного законодательства, либо в случае выявления фактов извлечения незаконной прибыли от оборота бюджетных средств в особенно в крупных размерах.
Следует отметить тот факт, что в соответствии с п.1 ст. 133 НК РФ нарушение банком срока исполнения поручения налогоплательщика или налогового агента о перечислении налога или сбора влечет взыскание пени в размере одной стопятидесятой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, но не более 0,2 процента за каждый день просрочки.
Согласно же ст. 304 БК РФ несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета соответствующих бюджетов, влечет взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, то есть пени, предусмотренные БК РФ в два раза меньше предусмотренных НК РФ за то же правонарушение.
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" пунктом 46 дало следующие разъяснения данной коллизии: «При рассмотрении споров, связанных с привлечением банков к ответственности за нарушение сроков исполнения поручений налогоплательщиков (налоговых агентов) о перечислении в бюджет сумм налогов, судам необходимо исходить из того, что в соответствующих случаях статья 133 Кодекса подлежит применению вместо статьи 304 БК РФ, устанавливающей аналогичную норму, поскольку в силу статей 1 и 41 БК РФ налоговое законодательство является специальным по отношению к бюджетному законодательству». Однако органы Федерального казначейства могут применять только положения БК РФ, а налоговые органы НК РФ, и разъяснения Пленума ВАС о применении, в соответствующих случаях, ст. 133 НК РФ вместо ст. 304 БК РФ вызывает недоумение.
На наш взгляд, необходимо законодательно урегулировать размеры пени таким образом, чтобы финансовые санкции зависели только от фактического ущерба бюджету, а не от того, какой орган финансового контроля осуществляет проверку - налоговый или казначейский. Порядок применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации регламентирован Инструкцией, утвержденной приказом Минфина №35н от 26 апреля 2001 г.
В Инструкции перечислены меры принуждения, применяемые органами федерального казначейства к нарушителям бюджетного законодательства, порядок исчисления пени и штрафа за нарушение действующего законодательства, порядок применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства по материалам проверок органов государственного финансового контроля.


§2.2 Контроль, осуществляемый в процессе финансирования расходов
Органы финансово-бюджетного надзора существуют, чтобы осуществлять непрерывный контроль за использованием бюджетных средств. Казначейские технологии исполнения бюджета в основном позволяют достаточно эффективно контролировать целевое использование бюджетных средств.
В соответствии со ст. 267 Бюджетного кодекса федеральным казначейством проводится предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. При этом федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
Предварительный контроль Минфином России осуществляется на стадии рассмотрения и принятия решений по финансовым вопросам. Это касается процесса определения объемов ресурсов на планируемый период и их распределения между адресатами.
Казначейский же предварительный контроль предшествует фактическому исполнению бюджета, то есть поступлению налоговых и других платежей в бюджет, расходованию средств бюджета и принятию каких-либо решений по финансовым и другим вопросам.
Предварительный контроль проводится различными Департаментами Минфина России и на стадии разработки и утверждения законов и других нормативных правовых документов по бюджетным вопросам. Для этого проводится экспертная оценка обоснований и последствий того или иного принимаемого решения. Проведение предварительного контроля позволяет проверить реальность запланированных расходов, обоснованность расчетов распорядителей бюджетных средств, соблюдение установленных норм и нормативов, обеспеченность расходов необходимыми доходными источниками. Предварительный контроль исполнения бюджета способствует:
1.созданию предпосылок и условий к тому, чтобы бюджетополучатели были не заинтересованы в использовании бюджетных средств не по назначению;
2.эффективному и законному использованию бюджетных средств;
3. выбору наиболее актуальных и действенных мер по пресечению нецелевого использования бюджетных средств.
Для реализации данных контрольных задач Минфин в лице своих департаментов осуществляет методическое руководство в области планирования, составления и исполнения федерального бюджета, смет расходов бюджетных средств. Через методическое руководство, в том числе в области контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, а также в процессе доведения заданий до бюджетополучателей, осуществляется также предварительный контроль целевого использования. Предварительный контроль также способствует выбору наиболее экономичных для бюджета решений. От качества его постановки и эффективного проведения во многом зависят итоги исполнения бюджета в целом.
Текущий контроль производится в процессе исполнения бюджета путем анализа оперативных данных, текущей отчетности об исполнении бюджета, данных об использовании бюджетных средств бюджетополучателями. Это контроль за оперативной текущей деятельностью состоящий в регулярной проверке соблюдения финансовой дисциплины распорядителями бюджетных ассигнований в области соблюдения бюджетных норм и нормативов, целевого использования бюджетных средств.
Текущий контроль федеральным казначейством осуществляется на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки документов, подтверждающих правомерность расходов в пределах сметных назначений. Текущий контроль во многом это контроль в процессе проведения кассовых расходов. Проверяются представляемые получателями бюджетных средств документы, подтверждающие право проведения платежа и их соответствие объемам
финансирования. Текущий контроль способствует своевременности осуществления финансово-денежных расчетов и соблюдению финансовой дисциплины. Текущий контроль проводится операционными группами отделов платежей казначейских органов, в которых открыты лицевые счета бюджетополучателей. Он предусматривает проверку следующих направлений:
а) проверку соответствия предполагаемых к оплате расходов утвержденной смете расходов, кодам экономической классификации;
б) проверку соответствия заключаемых договоров доведенным лимитам
бюджетных обязательств;
в) проверку качества документов, подтверждающих надлежащую реализацию договоров на поставку продукции, выполнение работ, услуг, заключенных трудовых соглашений.
После документальной проверки обоснованности и правильности представленных документов на совершение платежа операционная группа проверяет правильность оформления платежных документов и производит платеж либо дает разрешение на получение наличных денег по чеку в уполномоченном банке. Текущий контроль осуществляется непрерывно, в течение всего периода финансово-хозяйственной деятельности бюджетополучателей. Масштаб охвата контрольными мероприятиями характеризует в том числе количество получателей средств федерального бюджета, обслуживаемых органами федерального казначейства. Контрольные текущие мероприятия выявляют типичные нарушения со стороны получателей средств:
1. представление на оплату платежных документов при отсутствии или недостаточности средств по кодам экономической классификации, соответствующим направлениям средств;
2. предъявление к оплате расходов, не предусмотренных сметой расходов или в сумме, превышающей сметные назначения и несоответствие платежа коду экономической классификации;
3. предъявление оплаты кредиторской задолженности прошлых лет за счет финансирования текущего года;
4. перечисление платежей за работы и услуги, не оформленные договорами или непредусмотренные ими, оформленных с нарушением действующего законодательства и.д.
Контроль на стадии платежа способствует предотвращению нарушений нормативных правовых актов, незаконных финансовых операций, не предусмотренных или не разрешенных к финансированию законодательством, влекущих за собой нецелевое использование средств федерального бюджета. Такой контроль наиболее эффективен в целях сохранности бюджетных средств.
Органы федерального казначейства при осуществлении предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств охватывают 100% организаций, финансируемых из федерального бюджета через лицевые счета бюджетополучателей. Полный охват текущим контролем бюджетополучателей обусловлен технологией прохождения средств через систему счетов федерального казначейства. Текущий контроль оказывает наибольшее превентивное воздействие на процесс формирования и использования государственных ресурсов. Он призван предупредить неоправданное расходование бюджетных средств и обеспечить более полную мобилизацию доходов в бюджет.
Основные этапы исполнения бюджета по расходам регламентированы Бюджетным кодексом, в качестве основных этапов можно выделить:
I этап. Составление и утверждение бюджетной росписи.
II этап. Утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных
обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств.
III этап. Утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям.
IV этап. Принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств.
V этап. Подтверждение исполнения денежных обязательств.
На всех этих этапах осуществляется жесткий казначейский контроль.

Контроль Минфина России при составлении и утверждении бюджетной росписи. Контрольные функции тесно связаны с самим механизмом составления и исполнения бюджета. Исполнение бюджета осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, которую ст. 5 Бюджетного кодекса определяет как "документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета". На основе утвержденного Закона о бюджете на финансовый год главные распорядители бюджетных ассигнований в лице федеральных министерств и ведомств составляют бюджетную роспись по распорядителям и получателям бюджетных средств с поквартальной разбивкой и представляют её в орган ответственный за составление бюджета, где на основании ст. 217 БК РФ составляется сводная бюджетная роспись.
В соответствии со ст. 246 Бюджетного кодекса сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Минфином России и утверждается Министром финансов РФ в рамках его исключительных полномочий. На основании ст. 165 БК РФ в процессе формирования бюджетной росписи отраслевые департаменты Минфина осуществляют текущий контроль, который заключается в проверке соответствия данных, действующему законодательству. В соответствии со ст. 34 БК РФ при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств.
После введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, внесенный в Государственную Думу 24.05.2002 г. и принятый в первом чтении 11.06.2003 г. Минфином России будет осуществляться предварительный контроль по формированию расходов бюджетов всех уровней на основе единых нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, единой методологии определения финансовых затрат на оказание государственных услуг.
Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета передается на исполнение Федеральному казначейству. Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на ... год" и приказа Министерства финансов Российской Федерации "О мерах по исполнению Федерального закона "О федеральном бюджете на ... год" Минфин России приказом утверждается Порядок исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на ... год.
Этот порядок определяет правила исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на ... год в соответствии БК РФ, Федеральным законом "О федеральном бюджете на ... год".

Контроль на этапе утверждения и доведения уведомлений о лимитах бюджетных обязательств. В порядке соблюдения процедуры санкционирования расходов федерального бюджета, установленной статьей 247 БК РФ, одновременно со сводной росписью Министром финансов РФ утверждаются лимиты бюджетных обязательств на год. Лимит бюджетных обязательств это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет.
В целях недопущения роста объемов кредиторской задолженности, лимиты бюджетных обязательств утверждаются в объеме, не превышающем ассигнования, установленные в сводной росписи. Лимиты доводятся до главных распорядителей Минфином РФ (Департаментом бюджетной политики) по установленной форме и направляются на исполнение Главному управлению федерального казначейства Минфина России.
Фактически до 2002 года смета расходов бюджетной организации являлась документом, определяющим объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, отпускаемых непосредственно из бюджета.
Реально за смету до 2002 года органами федерального казначейства могли приниматься от бюджетополучателей следующие документы:
1) утвержденная бюджетная заявка;
2) детализированная по бюджетным организациям бюджетная роспись;
3) детализированные по бюджетным организациям лимиты бюджетных обязательств;
Однако, ни один из этих документов, строго говоря, не соответствовал понятию сметы. Определение сметы было дано в Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Минфина России лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета: «Смета доходов и расходов это документ, определяющий объем и целевое направление бюджетных ассигнований, утвержденный в установленном порядке и содержащий расчетные данные по каждому целевому направлению бюджетных ассигнований».
Следовательно, смету принципиально отличает наличие расчётных данных по каждому целевому направлению расходования бюджетных средств. Согласно ст. 221 БК РФ бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. К сожалению, имеющаяся нормативная база очень устарела. Последним нормативным документом, регламентирующим сметный процесс в целом, являлась Инструкция по составлению, рассмотрению и утверждению смет учреждений, состоящих на государственном бюджете утвержденная приказом Минфина РСФСР в 1966 году № 01/1030.
Принятые позже нормативные документы, например БК РФ, дают регламентацию только отдельных частей процесса составления и предоставления сметы доходов и расходов. Поскольку вышеуказанная Инструкция не отменена, то при составлении и утверждении смет мы предлагаем опираться на этот нормативный документ, с учетом её соответствия более позднему законодательству. Конечно, более эффективным было бы обновление этого документа. Исходя из п. 3 ст. 161 БК РФ смета - это документ не только определяющий расходование средств, но и документ, отражающий доходы бюджетной организации. До 2002 года составлялись отдельные сметы доходов и расходов организации по «внебюджетной деятельности». В месте с тем, согласно п. 2. ст. 42 БК РФ доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.
Из анализа статей БК РФ видно, что смета доходов и расходов бюджетной организации - это один документ, который должен учитывать как бюджетную, так и «внебюджетную» деятельность.
Предварительный контроль при утверждении смет осуществляется в виде анализа соответствия предлагаемых расчетов установленных нормативными инструкциями. При проведении текущего и последующего контроля органы федерального казначейства часто выделяют, что порядок составления смет выполняется формально. К сметам зачастую не прилагаются расчёты. Они часто не соответствуют фактическим потребностям организации. Вышестоящие организации и министерства иногда утверждают сметы руководствуясь наличием средств и никак не аргументируют увеличение или уменьшение расходов по некоторым статьям бюджетной классификации. В результате у организации возникают по некоторым статьям излишки финансирования а по другим - недостаток и они вынуждены использовать средства не по назначению.
Так как вышеуказанная Инструкция от 1966 г. во многом устарела, необходимо разработать и утвердить новую инструкцию «По составлению, рассмотрению и утверждению смет бюджетных учреждений».
Механизм казначейской системы позволяет на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечить учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. На основании доведенных показателей главные распорядители (распорядители) согласовывают и уточняют сметы доходов и расходов распорядителей (получателей) средств федерального бюджета. Соответственно и контроль осуществляется Федеральное казначейство по схеме аналогичной контролю по доведению лимитов бюджетных ассигнований. Территориальные органы федерального казначейства не производят контроль соответствия утвержденных смет уведомлениям о бюджетных ассигнованиях, однако, в ходе текущего контроля зачастую устанавливаются факты несоответствия сметы и лимитов бюджетных ассигнования, что возникает, как правило, из-за несогласованности принятия решений распорядителем средств, то есть вносятся изменения в сводную бюджетную роспись, лимиты бюджетных обязательств, а смета остается не уточненной - её могут уточнить по факту, зачастую в конце года.

Контроль в процессе принятия денежных обязательств.
Бюджетное обязательство в соответствии со ст. 222 БК РФ - признанная федеральным казначейством обязанность совершить расходование средств бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Текущий контроль федеральным казначейством осуществляется на стадии принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств в порядке, предусмотренном ст. 250 БК РФ.
В ст. 250 БК РФ принят следующий механизм. Получатели бюджетных средств в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств имеют право принимать денежные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета. Принятие денежных обязательств осуществляется путем заключения получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (работ, услуг) договоров (контрактов) в соответствии с законодательством Российской Федерации. Объем принятых денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета в текущем финансовом году, не должен превышать лимиты бюджетных обязательств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации.
Органы федерального казначейства учитывают бюджетные обязательства по договорам на поставку продукции, приобретаемой учреждением в течение финансового года на сумму более 200 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда и по расходам связанными с потреблением энергоресурсов. Контроль бюджетных обязательств, вытекающих из договора на поставку продукции, для их признания осуществляется органом федерального казначейства на основании представленных учреждением оригинала договора и его копии либо двух экземпляров выписки из договора (в особых случаях), а также Расшифровки к договору на поставку продукции, работ и услуг за счет средств федерального бюджета. При приеме документов для постановки на учет бюджетных обязательств осуществляется проверка соответствия стоимости договора на поставку продукции, подлежащей оплате за счет средств федерального бюджета, сумме, указанной в Расшифровке.
Бюджетные обязательства принимаются на учет, если на момент представления договора на поставку продукции в орган федерального казначейства у учреждения имеется достаточный свободный остаток лимита бюджетных обязательств по коду бюджетной классификации. Объем свободного остатка по коду бюджетной классификации РФ определяется как разница между установленным учреждению лимитом бюджетных обязательств на финансовый год и суммами принятых с начала года на учет бюджетных обязательств и кассового расхода с начала финансового года по прочим денежным обязательствам. Информация о принятых бюджетных обязательствах доводится до вышестоящих органов федерального казначейства и до соответствующих распорядителей бюджетных ассигнований.
Контроль за бюджетными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств федерального бюджета характеризуется количеством и качеством договоров, принятых к учету органами федерального казначейства. По данным Главного управления федерального казначейства на 01.01.2001 г. таких договоров было учтено 84 384, причем среднее по России количество учтенных договоров на одной территории - 948, а количество учтенных договоров в Тверской области - 982 при контроле качества договоров оценивается соблюдение условий конкурса.

Особенности текущего контроля при финансировании капитального строительствам. Положением о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 714, Федеральным законом "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".
На основании ст. 37 Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета Министерство финансов и его территориальные органы осуществляют контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, выделенных на государственные капитальные вложения.
В целях осуществления данного контроля государственные заказчики и заказчики-застройщики по требованию органов государственного финансового контроля предъявляют:
а) сводные сметные расчеты стоимости строительства;
б) материалы об утверждении проектно-сметной документации;
в) копию лицензии на осуществление отдельных видов деятельности в области строительства, если наличие лицензии на осуществление этих видов
деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным;
г) справки о направлении собственных, заемных и других средств на
финансирование строек и объектов при смешанном финансировании;
д) титульные списки вновь начинаемых строек и объектов с разбивкой по годам на весь период строительства с выделением пусковых комплексов (очередей), титульные списки переходящих строек и объектов с указанием объемов государственных капитальных вложений и строительно-монтажных работ на соответствующий год, утвержденные государственными заказчиками;
е) другие документы по учету работ (услуг) в капитальном строительстве, утвержденные Государственным комитетом Российской Федерации по статистике. Государственные заказчики и заказчики-застройщики несут в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Кодексом РСФСР об административных правонарушениях ответственность за целевое и эффективное использование выделенных в их управление средств федерального бюджета, ввод в действие объектов в установленные сроки, своевременное представление отчетности о выполненных работах (услугах).
Контрольная функция федерального казначейства заключается в том, что осуществление платежа может быть произведено только в случае представления вышеуказанных документов, а также после проверки данных документов по форме (наличие всех требуемых нормативными документами данных их соответствие друг другу, наличие виз и печатай) и по содержанию. Данный контроль предполагает наличие квалифицированных должностных лиц в органе федерального казначейства в области государственных капитальных вложений.
Особенности проверки использования доходов от аренды.
Порядок учета в доходах федерального бюджета арендной платы за
пользование федеральным недвижимым имуществом определен Постановлением
Правительства РФ от 24 июня 1999 г. № 689 "Об утверждении порядка учета в
доходах федерального бюджета арендной платы за пользование федеральным
недвижимым имуществом, закрепленным за научными организациями,
образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения,
государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, и ее использования", а также письмом ГУФК Минфина России от 10 сентября 1999 г. № 3-12-5/69 "Об отражении в учете и отчетности об исполнении федерального бюджета арендной платы за пользование федеральным недвижимым имуществом".
В соответствии с упомянутым Постановлением указанным организациям в органах федерального казначейства Минфина России с 1 октября 1999 г. открыты лицевые счета по дополнительному финансированию расходов за счет арендной платы, полученной от сдачи в аренду недвижимого имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Зачисление средств на лицевые счета бюджетополучателей по дополнительному финансированию за счет арендной платы производится при наличии сметы доходов и расходов и на основании фактического поступления средств. Расходование средств осуществляется в пределах
доведенных реестрами дополнительных объемов финансирования и в соответствии с утвержденными дополнительными сметами доходов и расходов.
За счет дополнительного финансирования по арендной плате бюджетные учреждения могут улучшить материальное положение своих работников, оплатить коммунальные услуги, услуги связи, приобрести оборудование, сделать ремонт зданий. Проверки показали, что поступившее дополнительное финансирование за счет арендной платы в основном направлялось на оплату труда и начисления на нее, проведение текущего ремонта, а также капитального ремонта зданий и сооружений, оплату коммунальных услуг, приобретение непроизводственного оборудования и предметов длительного пользования, прочие текущие расходы.
В соответствии с письмом Минимущества России от 31 октября 2000 г. № НГ-15/7301 "Об учете в доходах федерального бюджета арендной платы" стоимость коммунальных услуг, оказываемых конкретному арендатору, в арендную плату не включается. Платежи за коммунальные услуги взимаются с арендаторов нежилых помещений сверх арендной платы. Коммунальные услуги должны оплачиваться арендатором по отдельному договору, заключенному с организацией-арендодателем и перечисляться на счет арендодателя по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Поступившие средства отражаются как восстановление кассовых расходов счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Следовательно, организация-арендодатель в соответствии с заключенными договорами на поставку энергоресурсов, оказание коммунальных услуг и услуг связи производит расчеты с организациями - поставщиками услуг. При этом платежи осуществляются пропорционально доле полученных коммунальных услуг с лицевых счетов по бюджетному финансированию и со счетов арендодателя по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности Суммы, списанные с лицевого счета арендодателя по учету средств федерального бюджета, отражаются как кассовый расход на его лицевом счете.
Контроль заключается в соблюдении вышеуказанного механизма. Оплата расходов бюджетополучателя производится после поэтапного контроля по всем стадиям этого процесса.

Типичные финансовые нарушения целевого характера выделяемого из федерального бюджета. В статье 38 БК РФ установлен принцип целевого характера бюджетных средств. Указанный принцип означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжении конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей, которые определены федеральным законом на соответствующий год, решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. При получении средств из федерального бюджета на возвратной основе цель формулируется в договорах (соглашениях), заключенных с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Пункт 2 статьи 163 БК РФ говорит о том, что получатели бюджетных средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением.
В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение должно использовать закрепленное за ним имущество в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Задания собственника формулируются в реестрах на финансирование расходов федерального бюджета, в которых целевое назначение средств определяется федеральными органами исполнительной власти, главными распорядителями средств федерального бюджета и иными прямыми получателями средств федерального бюджета, осуществляющими функции по управлению деятельностью подведомственных им учреждений. Реестровое финансирование расходов федерального бюджета нормативно закреплено в постановлении Правительства Российской Федерации от 28.08.97г. № 1082 (ред. от 29.10.97г.) «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета», согласно пункту 9 которого средства федерального бюджета, закрепленные за главными распорядителями средств федерального бюджета, доводятся до нижестоящих распорядителей на основании реестров на финансирование расходов федерального бюджета.
Приказом Минфина России от 30.12.99г. № 106н «Об утверждении инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета» предусмотрено, что при оформлении финансирования из федерального бюджета в платежных поручениях, а также реестрах, направляемых в управления федерального казначейства Минфина России по субъектам Российской Федерации, в графе «назначение платежа» указывается раздел, подраздел, целевая статья, вид расхода, код экономической классификации Бюджетной классификации.
В связи с изложенным, органы федерального казначейства обязаны обеспечить целевое расходование средств в соответствии с доведенными реестрами. Методика текущего контроля предполагает проверку целевого использования средств после совершения кассового расхода, но в пределах действующего финансового периода (года, действия договора, соглашения), например проверка кассовых операций - то есть использование наличных средств на цели, предусмотренные их получением, а также проверка целевого использования бюджетных средств.
Основными нарушениями со стороны получателей средств федерального бюджета, устанавливаемыми при текущем контроле, осуществляемом в форме проверок целевого использования бюджетных средств, являются:
1) расходование наличных денежных средств, полученных в кассу, не по коду экономической классификации, по которому было произведено оформление чека на денежную наличность, сверхнормативные остатки денежной наличности в кассе;
2) оплата расходов по внебюджетной деятельности и расходов, финансируемых из других бюджетов;
3) использование средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные сметой расходов;
4) нарушения в использовании фонда оплаты труда: завышение разрядов Единой тарифной сетки, неправомерное установление доплат и надбавок, переплата по премиям, материальной помощи против установленных законодательством условий оплаты труда и, как следствие, переплата во внебюджетные фонды;
5) временное отвлечение средств со статей на внебюджетную деятельность;
6) заимствование бюджетных средств на цели, не предусмотренные сметой, с последующим восстановлением из внебюджетных источников без уведомления органов казначейства и предоставления оправдательных документов;
7) незаконное зачисление денежных средств на внебюджетный счет.
В настоящее время порядок проведения такой проверки практически не регламентирован, однако отдельные вопросы отражены в Методических указаниях органам федерального казначейства по проверкам своевременности исполнения банками платежных поручений налогоплательщиков на перечисление средств в федеральный бюджет, а также своевременности перечисления средств федерального бюджета на счета получателей и их целевого использования, утвержденные ГУФК Минфина России 11.01.1995 г. № 3-А2-1. Вместе с тем, позже письмом ГУФК Минфина от 30.07.2001г № 03-01-01/15-270 действие вышеуказанных Методических указаний прекращено и при проведении проверок в целом необходимо руководствоваться нормативными документами, регламентирующими ревизии контрольно-ревизионных органов Минфина России, что вызывает сомнения, так как проверки, проводимые органами федерального казначейства и ревизии, осуществляемые контрольно-ревизионными органами, на наш взгляд, имеют принципиальные различия. Органы федерального казначейства осуществляют документальные проверки целевого использования бюджетных средств, а при проведении ревизии контрольно-ревизионными органами основной вопрос контроль за сохранностью денежных и материальных ресурсов и эффективности использования бюджетных средств.
Существующий в Российской Федерации бюджетный процесс основан на централизованном бюджетно-сметном планировании и достаточно жесткой регламентации расходов федерального бюджета с использованием детализированной бюджетной классификации.
Как показывает практика проведения контрольных мероприятий федерального казначейства и контрольно-ревизионных органов Минфина России нецелевое использование бюджетных средств продолжает оставаться одним из основных нарушений бюджетного законодательства в ходе исполнения федерального бюджета.
Одновременно с этим, задачи по внедрению современных методов бюджетного планирования и оптимизации бюджетных расходов предполагают повышение ответственности государственных организаций за выполнение возложенных на них задач и функций и повышение их свободы в использовании бюджетных средств. В связи с этим крайне важным и актуальным, на наш взгляд, является исследование причин и последствий нецелевого использования средств федерального бюджета и степени его влияния на достижение целей бюджетной политики.
Понятие «нецелевое использование бюджетных средств» связано с принципом адресности и целевого характера бюджетных средств, закрепленного в статье 38 Бюджетного кодекса, рассматривается в статье 289 Бюджетного кодекса, статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и уточняется в приказе Минфина России № 35н от 26 апреля 2004 года.
Следует отметить, что излагаемое в указанных нормативных правовых актах понятие «нецелевое использование бюджетных средств» содержит общие формулировки. При этом бюджетное законодательство не содержит разъяснений, что подразумевается под выражением «на цели, не соответствующие условиям получения бюджетных средств», какие другие документы или иные правовые основания являются основанием для получения бюджетных средств, подробно не указывает виды нецелевого использования бюджетных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств не следует отождествлять с такими нарушениями как финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, или финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств (статьи 283, 296, 297 Бюджетного кодекса), которые могут быть допущены должностными лицами Минфина России, главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, органов Федерального казначейства при осуществлении ими распорядительных функций, и являются самостоятельными нарушениями бюджетного законодательства.
В отдельных случаях нецелевой характер бюджетных расходов и то, какие конкретно ситуации являются нецелевым использованием средств, определяет суд на основе полного и всестороннего исследования представленных в дело документов. При этом суды, рассматривая дела, связанные с нецелевым использованием средств бюджетными учреждениями, приходят к выводу, что с точки зрения бюджетного законодательства наказуемым является не сам факт допущенного нарушения, а недостижение цели, для решения которой выделяются средства, то есть для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать, во-первых, соотнесение результата использования с целью, преследуемой при выделении этих средств, во-вторых, отклонение от регламентированного режима использования. Если цель достигнута, но сопровождалась неправомерными действиями, например, хозяйственная операция отражена на непредусмотренных для этих целей счетах, то это не может свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств. В таких случаях должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушения закона «О бухгалтерском учете в Российской Федерации».
При оценке нецелевого характера бюджетных расходов необходимо учитывать положения статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются законами и иными нормативными правовыми актами. В частности, на основании пункта 5 статьи 42 Закона Российской Федерации «Об образовании», согласно которому государственное образовательное учреждение самостоятельно определяет направления и порядок использования своих бюджетных и внебюджетных средств, в том числе их долю, направляемую на оплату труда и материальное стимулирование работников образовательных учреждений, за образовательным учреждением признается право самостоятельно определять целевой характер своих расходов.
В зависимости от природы конкретных случаев нецелевого использования бюджетных средств существенно различаются их последствия для федерального бюджета. В связи с этим представляется возможным и целесообразным выделить две категории нарушения использования бюджетных средств:
1. Нецелевое использование бюджетных средств, приводящее к ущербу казне. Проведенный анализ показывает, что одной из категорий нецелевого использования средств федерального бюджета является, использование средств федерального бюджета на цели, не связанные с осуществлением государственных задач и функций, выполнением предусмотренных при выделении средств общественно необходимых работ. Такие расходы не соответствуют целям и задачам деятельности бюджетного учреждения, определенным в соответствующем положении, и условиям предоставления бюджетных средств, и поэтому не осуществляются в целях выполнения необходимых государственных задач и функций. В таких случаях бюджетополучатель не имеет права производить расходы по этим направлениям, и расходы бюджетных средств осуществляются вне правовых рамок, определенных законом. Нецелевое использование бюджетных средств как одно из нарушений бюджетного законодательства приводит к потерям государственных средств и неполному выполнению государственных задач и функций. В результате отвлечения бюджетных средств от выполнения общественно необходимых работ и решения намеченных задач, бюджетные средства фактически утрачиваются для федерального бюджета, и в итоге федеральному бюджету причиняется ущерб, что и определяет, на мой взгляд, эту категорию.
Следует особо подчеркнуть, что в большинстве случаев такие нецелевые расходы одновременно являются и более серьезными правонарушениями (превышением или злоупотреблением должностными полномочиями, хищением бюджетных средств и др.).
2. Нецелевое использование бюджетных средств как нарушение финансово-бюджетной дисциплины. Принципиально иной категорией является нарушение регламентированного режима использования средств федерального бюджета при осуществлении государственных задач и функций, выполнении общественно необходимых работ, например - перераспределение средств между группами, подгруппами, предметными статьями, подстатьями, элементами расходов экономической классификации и разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации без внесения соответствующих изменений в смету доходов и расходов и бюджетную роспись.
Действующее законодательство не предоставляет бюджетным учреждениям права самостоятельно перераспределять средства между экономическими статьями бюджетной классификации и самостоятельно выбирать направления расходования в пределах полученных из федерального бюджета сумм финансирования, и перерасход по одной из них даже за счет экономии по другой является нецелевым расходом, поскольку это противоречит целям и условиям выдачи средств, указанных смете доходов и расходов. Бюджетополучатель в таких случаях без разрешения (санкции) главного распорядителя бюджетных средств с превышением имеющихся полномочий самостоятельно перераспределяет бюджетные средства по кодам экономической или функциональной классификации без внесения изменений в смету доходов и расходов, объемы бюджетных ассигнований и лимиты бюджетных обязательств.
Типичным и самым распространенным случаем является перемещение средств в течение финансового года с одного кода экономической (группы, подгруппы, предметной статьи, подстатьи, вида расходов) и (или) функциональной (раздела, подраздела, целевой статьи, вида расходов) классификации на другой код экономической и (или) функциональной классификации, если расходы были предусмотрены по обоим кодам, с превышением на конец финансового года расходов по одному коду экономической и (или) функциональной классификации за счет недорасхода по другому коду от утвержденных показателей в смете доходов и расходов. Такие перемещения, как правило, вызваны недостатками в планировании бюджетных расходов и обычно им придается законный характер - главные распорядители по представлению получателей бюджетных средств утверждают соответствующие изменения в смете доходов и расходов и сводной бюджетной росписи.
Суды, рассматривая дела, связанные с привлечением к ответственности за нецелевые расходы, и анализируя причины этого финансового нарушения, зачастую приходят к выводу, что «во всех случаях нарушения бюджетных учреждений заключались в том, что в условиях недостаточного финансирования руководители учреждений осуществляли оплату труда государственных служащих, компенсации лечения, ремонт помещений, приобретение учебных пособий, выплату отпускных и стипендий по кодам и статьям экономической классификации, предназначенным на другие цели.
Иной разновидностью в этой категории является временное перераспределение средств в течение финансового года с одного кода экономической (группы, подгруппы, предметной статьи, подстатьи, вида расходов) и (или) функциональной (раздела, подраздела, целевой статьи, вида расходов) классификации расходов на другой код экономической и (или) функциональной классификации, если расходы были предусмотрены по обоим кодам, с выравниванием на конец финансового года расходов по кодам экономической и (или) функциональной классификации в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Такие случаи можно определить как нарушение финансово-бюджетной дисциплины не приведшее к нецелевому использованию средств, которое, по моему мнению, не несет негативных последствий, не отражается на результативности деятельности государственных организаций, и такие ситуации не должны оцениваться как нецелевое использование бюджетных средств.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что в отдельных случаях перераспределение средств с одного кода бюджетной классификации на другой код с превышением на конец финансового года расходов по одному коду за счет недорасхода по другому коду может быть вызвано злоупотреблениями должностных лиц, нарушением законов, действующих нормативов, норм и правил. Например, перерасход по отдельным статьям за счет сверхнормативных расходов, или необоснованный перерасход по одному из направлений расходов в ущерб другим расходам, ориентированным на выполнение приоритетных задач и функций. При таких обстоятельствах речь может идти о причинении ущерба государственному бюджету, что предполагает не только формальную констатацию фактов перемещения средств по статьям бюджетной классификации, но и изучение причин, оценку последствий таких перемещений для выполнения задач и функций государственных организаций.
Утвержденный в настоящее время порядок предусматривает сокращение лимитов бюджетных обязательств главному распорядителю по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета находящимися в его ведении учреждениями (получателями средств федерального бюджета), по представлениям контрольных органов Минфина России и Счетной палаты с расшифровкой по ведомственной, функциональной и экономической классификация, с указанием разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов, по которым были произведены нецелевые расходы получателями. При этом в случае, если у главного распорядителя недостаточно лимитов бюджетных обязательств текущего года по отдельным показателям ведомственной, функциональной и экономической классификации, их сокращение производится за счет лимитов бюджетных обязательств следующего финансового года.
Возникает ряд вопросов, а также серьезные сомнения в целесообразности применения блокировки расходов при нецелевом использовании средств федерального бюджета и результативности таких мер. Как поступать, если на текущий год по кодам экономической классификации, по которым в прошлом году были допущены нарушения, ассигнования не предусмотрены? Если средства уже использованы не по целевому назначению и в качестве меры наказания сокращены лимиты бюджетных обязательств, или будут сокращены в следующем финансовом году, то каким образом это увязывается с объемом государственных задач и функций, которые необходимо выполнить? Очевидно, если не выполнены и отменены заданные объемы работ или услуг, то объяснимо уменьшение финансирования на сумму отпавших расходов. Иная ситуация и последствия при нецелевом использовании средств федерального бюджета.
Если имело место нецелевое использование бюджетных средств, приводящее к ущербу казне, то в этом случае бюджетное учреждение наказывается дважды:
1) своим нерадивым руководителем, который направил бюджетные средства не на выполнение государственных задач и функций, и
2) государством в лице Минфина России, которое, не снимая задач и функций и не уменьшая объема работ (услуг) уменьшает финансирование, и таким образом создает условия для невыполнения (неполного выполнения) государственных функций. Что может, в итоге, привести к фактически к ущербу интересов государства и его граждан.
При нарушении финансово-бюджетной дисциплины выразившемся в нецелевом использовании бюджетных средств ситуация также абсурдная. Государственные задачи и функции, как правило, выполняются, но имеется формальный повод для уменьшения финансирования с тем, чтобы эти задачи и функции в дальнейшем не были полностью выполнены.
Статья 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административное наказание за нецелевое использование бюджетных средств в форме штрафа как на должностные лица в размере от 40 до 50 МРОТ (от 4 тыс. руб. до 5 тыс. руб.), так и на юридические лица -от 400 до 500 МРОТ (от 40 тыс. руб. до 50 тыс. руб.). При этом следует подчеркнуть, что нормы данной статьи предусматривают административное наказание только за сам факт нарушения нормы закона, независимо от наступивших финансовых последствий таких нарушений. Кроме того, по мнению отдельных специалистов, такая мера ответственности в виду незначительных размеров штрафа не достигнет своей цели в виде карательного либо правовосстановительного действия. Мало того, поскольку реального механизма привлечения к административной ответственности на сегодняшний день не существует, то и этот штраф накладывается в единичных случаях.
Действующее бюджетное законодательство за нецелевое использование бюджетных кредитов предусматривает штраф на юридические лица, в том числе и на бюджетные учреждения. Статья 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях в случае нецелевого использования бюджетных средств предусматривает наложение административного штрафа на должностных и на юридических лиц. Возникает парадоксальная ситуация, когда государственное учреждение обязано уплатить штраф в федеральный бюджет за счет средств того же бюджета.
Несовершенство действующего бюджетного законодательства частично компенсируется судебной практикой. Некоторые суды придерживаются позиции, что бюджетное учреждение, как финансируемое из федерального бюджета, не вправе направлять выделенные бюджетные средства на уплату штрафа, даже если это предусмотрено законом. Статьей 176 Уголовного кодекса Российской Федерации установлена уголовная ответственность за использование не по прямому назначению государственного целевого кредита, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству. Уголовная ответственность за равнозначные по экономическим последствиям иные случаи нецелевого использования бюджетных средств, когда государству также причиняется крупный ущерб, Уголовным кодексом Российской Федерации до 2003 года установлена не была. Ответственность руководителей организаций - получателей бюджетных средств за принятые решения, нарушающие принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, установлена совсем недавно. При этом в Уголовном кодексе Российской Федерации, также как и в Бюджетном кодексе и в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях используется широкое понятие нецелевого использования бюджетных средств, включающее обе рассмотренные выше категории. В принципиально различных случаях предусмотрено применение одного вида наказания.
В действующем бюджетном законодательстве целевой характер бюджетных расходов и эффективность использования средств бюджета рассматриваются раздельно, без их взаимосвязи в бюджетном процессе, не определяются приоритеты, что важнее - соблюдение целевого характера бюджетных расходов или эффективное использование средств для достижения намеченных целей? Вместе с тем, по моему мнению, принципы адресности и целевого характера использования бюджетных средств и эффективности бюджетных расходов в отдельных случаях выступают в бюджетном процессе как конкурирующие.
С одной стороны, нецелевое использование бюджетных средств, приводящее к ущербу казне снижает эффективность деятельности государственных организаций и негативно отражается на достижении намеченных целей бюджетной политики. С другой стороны, предъявляемые законом требования по целевой направленности бюджетных расходов согласно детализированной бюджетной классификации и установленные меры ответственности за формальные нарушения (нарушение финансово-бюджетной дисциплины выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств), ставят руководителя бюджетного учреждения в довольно жесткие рамки, сковывают его инициативу и разумную предприимчивость, что объективно не способствует, а в отдельных случаях даже препятствует эффективности бюджетных расходов и наилучшему выполнению государственных задач и функций.
В послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2004 году» отмечается, что бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, сопровождаться принятием адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрением современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов, и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств, отказом от сметного финансирования бюджетной сети. Как показывает практика внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в экономически развитых государствах переход к более эффективному построению бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов невозможны без либерализации бюджетного процесса и предоставления бюджетополучателям определенной самостоятельности в выборе направлений расходования средств в пределах утвержденных сумм.
Для отраслевых министерств преимущества бюджетирования, ориентированного на результат, заключаются в отказе контролирующих органов от мелочной опеки за их деятельностью и предоставлении им большей свободы действий в использовании бюджетных средств при выполнении закрепленных за ними государственных функций. Контроль за исполнением бюджета при бюджетировании, ориентированном на результат, постепенно смещается от контроля за целевым использованием средств к внутреннему контролю, к ответственности конкретных исполнителей, что предполагает право принимать самостоятельные решения о направлениях расходования выделенных средств.
Необходимо отметить, что зарубежный опыт свидетельствует о наличии ряда опасностей переходного периода при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, когда механизмы «долгосрочной» ответственности сформировались еще не в полной мере, критерии эффективности использования бюджетных средств окончательно не определены, а механизмы обеспечения целевого использования бюджетных средств уже не работают. Следовательно, при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат, необходимо сохранять категорический запрет на нецелевое использование бюджетных средств, приводящее к ущербу казне, установив адекватную ответственность за такие нарушения, и очень аккуратно отказываться от оценок в качестве нецелевых расходов случаев, подпадающих под категорию нарушений финансово-бюджетной дисциплины, обращая особое значение на сохранение заданного соотношения капитальных и текущих бюджетных: расходов и пресечение отвлечения бюджетных средств из капитальных вложений. На основании изложенного выше, можно сделать следующие выводы:
1. Понятие «нецелевое использование бюджетных средств», излагаемое в действующем бюджетном законодательстве, включает в себя две принципиально различные по своему характеру и финансовым последствиям категории:
а) использование средств бюджета на цели, не связанные с осуществлением
государственных задач и функций, в результате чего не достигаются цели
бюджетной политики и государству причиняется ущерб;
б) использование средств бюджета с отступлением от установленного,
регламентированного режима, но в целях, предусмотренных при их выделении, что при отсутствии злоупотреблений негативно не отражается на выполнении государственными учреждениями своих задач и функций и не снижает эффективность бюджетных расходов.
Первую категорию предлагается определить как нецелевое использование бюджетных средств, приводящее к ущербу казне, вторую категорию - нарушение финансово-бюджетной дисциплины выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств.
2.Установленная законом единая (одинаковая) ответственность за нецелевое использование бюджетных средств не учитывает принципиально различных последствий разных его категорий. В случаях нанесения ущерба государству ответственность явно недостаточна, в случаях нарушения финансово-бюджетной дисциплины - чрезмерна.
3. В бюджетных учреждениях решение о нецелевом использовании бюджетных средств принимает руководитель организации, но действующее законодательство предусматривает привлечение к ответственности в первую очередь организацию (бюджетополучателя). Меры административной ответственности руководителей организаций за нецелевое использование бюджетных средств незначительны и не оказывают существенного влияния на соблюдение финансовой дисциплины при использовании бюджетных средств.
4. Не достигает поставленных целей и, одновременно, приводит к
значительным негативным последствиям механизм блокировки расходов,
уменьшения лимитов бюджетных обязательств при нецелевом использовании
бюджетных ассигнований, который не стимулирует бюджетные учреждения на выполнение общественно необходимых задач и функций, а напротив усугубляет негативные последствия нецелевых расходов и лишает их необходимых финансовых средств для выполнения задач в полном объеме.
5. Требования бюджетного законодательства по отражению всех расходов
бюджетов в соответствии с подробной и детализированной бюджетной
классификацией и установленная ответственность за несоответствие произведенных расходов кодам классификации не отвечают задачам внедрения прогрессивного метода управления бюджетом - бюджетирования, ориентированного на результат, предполагающего определенную свободу бюджетных учреждений в расходовании бюджетных средств. Но полный отказ от принципа адресности и целевого характера распределения и использования бюджетных средств может привести к существенным потерям для федерального бюджета. По результатам анализа ситуации, на мой взгляд, необходимо:
1. Выработать единый подход контрольных органов к оценке и учету различных категорий нецелевого использования бюджетных средств. При выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств четко отражать в актах, к какой категории относится данный случай и оценивать его влияние на выполнение государственных задач и функций.
2. Законодательно определить в две различные категории нецелевого использования бюджетных средств: нанесшее ущерб государству и нарушение финансово-бюджетной дисциплины выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств, их содержание, последствия, ответственность;
3. Отказаться от блокировки расходов бюджета и сокращения лимитов бюджетных обязательств по фактам нецелевого использования бюджетных средств;
4. Исключить штрафные санкции для государственных организаций за нецелевое использование бюджетных средств, сохранив и усилив ответственность должностных лиц, принявших решения о нецелевом использовании бюджетных средств;
5. Сохранить административную и, при большой сумме ущерба, уголовную
ответственность руководителей бюджетных учреждений при нецелевом использовании бюджетных повлекших ущерб государству, в том числе в случае злоупотреблений, других нарушений, негативно влияющих на выполнение государственных задач и функций;
6. Усилить административный контроль вышестоящим распорядителем кредитов за нарушением бюджетно-финансовой дисциплиной подчиненных им должностных лиц и в рамках ведомственного контроля ужесточить дисциплинарную ответственность за данные нарушения;
7. Сохранить уголовную ответственность руководителей не государственных учреждений и предприятий;
8. В ходе контрольных мероприятий не оценивать как нецелевое использование бюджетных средств случаи перераспределения средств в течение финансового года между кодами экономической и (или) функциональной классификации расходов бюджетов, если расходы были предусмотрены по обоим кодам и если существует возможность выравнивания расходов в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов на конец финансового года.

Глава 3. Финансовые злоупотребления при расходовании бюджетных средств

§3.1. Виды финансовых злоупотреблений и эффективность государственного контроля над ними.
Финансовые злоупотребления в использовании бюджетных средств возникают, прежде всего, при государственных закупках, эта область требует значительного внимания федеральных органов специальной компетенции, осуществляющих финансовый контроль в России. Вместе с тем, проводимые в этой сфере проверки уже дают свой результат - количество закупок без тендеров сокращается, снижается нецелевое использование средств. Существует такая точка зрения на проблему эффективности контроля известного специалиста в области государственного финансового контроля И.А. Белобжецкого[14]. Он считает, что при оценке эффективности финансового контроля речь может идти только о системе показателей, а оценка деятельности контрольных органов, данная на основе предпочтения одного показателя, будет односторонней, и, следовательно, ненаучной. К такой системе показателей И.А. Белобжецкий относит:
1) размеры выявленных в результате контроля недостач, незаконных расходов и хи¬щений товарно-материальных ценностей и денежных средств;
2) уровень возмещения причиненного государству материального ущерба в абсолютных суммах и в процентах к общей величине выявленных незаконных расходов, недостач и хищений.
Следует здесь добавить, что недостачи, незаконные расходы и хищения далеко не ограничивают перечень возможных видов финансовых злоупотреблений, которые могут быть оценены в стоимостном выражении. К ним можно добавить также недополученную прибыль в результате ошибок в управлении финансовыми и материальными (имуществом) государственными средствами, управлении госимуществом, а также ущерб, полученный от невозврата или несвоевременного возврата бюджетных средств, выделенных на возвратной основе; невыплаты установленных за пользование ими процентов, не использования имеющихся резервов снижения себестоимости; занижение стоимости объектов при приватизации госсобственности, не перечисление либо неполное перечисление в бюджет средств, полученных в результате приватизации; искажения финансовых результатов и ошибок в ведении бухгалтерского учета и иных многочисленных нарушений.
По нашему мнению, вышеупомянутые виды финансовых злоупотреблений могут быть приняты в качестве критериев эффективности контроля с большой долей условности. В самом деле, данные показатели хотя и зависят, как пишет И.А. Белобжецкий, от «объективности, доказательности и качества ревизионных материалов, настой¬чивости, принципиальности и целеустремленности финансовых органов», но в то же время выявленные финансовые нарушения могут быть результатом ошибок и недочетов в самой системе управления (в том числе как следствие ее неоптимальной структуры), а не сознательных действий работников, обуславливающих требование возмещения ущерба. Также, далеко не все контрольные органы занимаются непосредственно процедурами возмещения ущерба и наложения санкций. Бывает и такая ситуация: решение о возмещении ущерба и наложении санкций, то есть о принятии мер к взысканию с нарушителей, попросту «тормозится» какой-либо инстанцией или даже не выносится по чисто субъективным основаниям. Здесь можно анализировать не эффективность контрольного органа, но эффективность системы финансового контроля. Например, реализуемость материалов проверок федеральной службы финансово-бюджетного надзора Минфина РФ, направляемых в территориальные органы федерального казначейства, зачастую зависят от качества взаимодействия этих органов. Порядок взаимодействия Федерального казначейства Минфина России и финансово-бюджетного надзора Минфина России по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок не всегда удовлетворяет требованиям эффективности финансового контроля и требует, на наш взгляд, существенных доработок.
С другой стороны, И.А. Белобжецкий справедливо признает, что трудно согласиться с точкой зрения некоторых экономистов, пытающихся придать значение единственного критерия эффективности контроля, показатель уровня возмещения нанесенного государству ущерба, так как такой неотъемлемый элемент деятельности органов контроля, как "профилактика нарушений", трудно, а иногда вовсе не поддается количественному измерению. При этом автор абсолютно прав в том, что на столь специфическую область управленческой деятельности, какой является финансовый контроль, нельзя распространить такой общепринятый критерий определения экономической эффективности, как отношение конечного результата (полезного эффекта) к затратам на его получение.
Судя по опубликованным отчетам Счетной палаты РФ, в результате принятых по итогам проверок мер государству возвращаются суммы, в значительной степени превышающие затраты на содержание Счетной палаты РФ. Однако если бы можно было оценить, пусть даже условно, общий эффект от деятельности Счетной палаты РФ, включая профилактические меры, то эти цифры были бы еще более впечатляющими. Например, предварительный контроль может сохранить суммы, значительно превышающие выявленные в результате последующих проверок, так как весь ущерб здесь выражен не только и не столько в непосредственно подсчитанных суммах потенциального убытка, но и затрагивает многочисленные смежные области хозяйствования, влияние на которые также весьма значительно и не всегда поддается точному измерению.
Минфин России также устанавливает факты нецелевого, незаконного и не эффективного использования бюджетных средств и ежегодно восстанавливает достаточно большие суммы в доход бюджета. Однако основной задачей Минфина России, безусловно, является недопущение нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств и лучшим показателем эффективности финансового контроля, осуществляемого Минфином России является уменьшение количества случаев и сумм нецелевого, незаконного и неэффективного использования бюджетных средств.
Органы федерального казначейства и финансово-бюджетного надзора Министерства финансов Российской Федерации принимают многочисленные меры по осуществлению контроля за целевым использованием бюджетных средств. Отмечается тенденция к повышению эффективности их деятельности. Статистические данные свидетельствуют о всё более полном охвате проверками бюджетополучателей.
В данных о результатах работы территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Российской федерации
(форма 500), четко просматриваются основные виды финансовых злоупотреблений, которые совершаются работниками учреждений, находящихся на бюджетном финансировании, а именно:
1. нецелевое использование средств;
2. неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств;
3. недостача денежных средств;
4. недостача материальных ресурсов;
5. недопоступление платежей в бюджет;
6. неправомерное расходование денежных средств и материальных ресурсов;
и другие финансовые злоупотребления.
При сравнительном анализе результатов проверок, проводимых в предыдущих годах заметно повышение эффективности проведения контрольных мероприятий в субъектах Российской федерации см. Приложение 2. За последние пять лет можно проследить увеличение выявленных сумм финансовых злоупотреблений почти в два раза.
По данным Федерального казначейства Минфина России в 2005 году из 61,4 тыс. учреждений, получивших средства федерального бюджета было проверено 38,1 тыс. учреждений, то есть 62% бюджетополучателей, финансово-бюджетный надзор Минфина проверили не менее 30% бюджетополучателей - то есть на сегодняшний день охват проверками составляет более 90%.




Таблица №1.
Итоги государственного финансового контроля за целевым
использованием средств федерального бюджета за 2005 год
характеризуются следующими показателями: (млн. рублей)
№ Сумма Сумма, Взыскано в
п/ Проверяющий нецелевого подлежащая доход %
п орган использо- взысканию в федерального Взыска
вания доход
федерального
бюджета бюджета ния
1 2 3 4 5 6

1. Федеральное
Казначейство по субъектам РФ 268,4 277,0 64,1 23,1
2. Финансово-бюджетный надзор
в субъектах РФ 1556,0 1902,4 192,0 10,1
3. Совместно 23,6 23,9 9,5 39,7
4. Итого: 1848,0 2203,3 265,6 12,1

По состоянию на 01.01.2006 года в доход федерального бюджета поступило 265,6 млн. рублей, в том числе:
198,8 млн. рублей взыскано по материалам проверок, проведенных в 2005 году, из них:
- 73,7 млн. рублей - в бесспорном и добровольном порядке;
- 0,7 млн. рублей - по решениям судебных органов;
- на сумму 124,4 млн. рублей внесены изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета 2005 года по предложениям главных распорядителей средств федерального бюджета;
- 66,8 млн. рублей взыскано по материалам проверок 2004 года.
По результатам контрольной работы органами федерального казначейства применялись следующие меры принуждения:
- на 1449,3 млн. рублей оформлены 4774 уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований;
- на 343,6 млн. рублей были выставлены инкассовые поручения для бесспорного взыскания.
Низкая эффективность реализации контрольных мероприятий вызвана отсутствием средств на счетах в банке у нарушителей бюджетного законодательства, длительностью судебной процедуры. Кроме того, 80 исков, что составляет 41,2 % от общего количества исков, поданных органами федерального казначейства в суды на взыскание санкций по материалам проверок органов федерального казначейства, были проиграны в пользу бюджетополучателей.
397,7 млн. рублей было предложено внести в добровольном порядке; в судебные органы было подано 194 иска на взыскание санкций в размере 12,7 млн. рублей.
В 2005 году в Главное управление федерального казначейства поступило 55 уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму 17,2 млн. руб. по установленным фактам нецелевого использования средств федерального бюджета судебными органами Российской Федерации.
Главное управление федерального казначейства по материалам проверок контролирующих органов направило в департаменты Министерства финансов Российской Федерации свод уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на общую сумму 17,2 млн. руб., и только на 1,0 млн. руб. (5,8 %) были внесены изменения в сводную бюджетную роспись.
Диаграмма 1
Количество проверенных организаций органами федерального казначейства.

1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005
За 2005 год органами федерального казначейства по 623 фактам незаконного использования средств федерального бюджета переданы в правоохранительные органы материалы проверок на 137,0 млн. рублей. Рассмотрены 363 материала проверок (58,3 %), из них по 16-ти возбуждены уголовные дела. Результаты государственного финансового контроля, осуществляемого Территориальными органами Минфина России в 1998-2005 гг. представлены в Приложении 3.
Основной вид нарушения бюджетного законодательства, снижению которого обязано способствовать казначейство - использование бюджетных средств не по назначению.
Целью при этом финансового контроля, осуществляемого органами федерального казначейства, является сокращение количества и объема нарушений бюджетного законодательства в контролируемой бюджетной сфере.
Анализ выявленных фактов нецелевого использования средств федерального бюджета показал, что состав выявленных нарушений распределяется следующим образом:
- 39% сумм, использованных не по назначению, были перечислены с лицевых счетов бюджетополучателей органами федерального казначейства безналичным путем, причем- 27% из них - оплата коммунальных платежей, 12% - капитальные вложения;
- 61% сумм, использованных не по назначению, были выданы бюджетополучателям органами федерального казначейства наличным путем,
29% из них - заработная плата, 12% - приобретение предметов снабжения и расходных материалов, 6% - трансферты населению, 14% - текущие расходы.
Анализ выявленных фактов нецелевого использования средств из федерального бюджета представлен на диаграмме, приложение 4.
На наш взгляд, это означает, что текущий контроль в соответствии со ст. 284 БК РФ является основной формой казначейского контроля, осуществляется не достаточно эффективно. Рассмотрим причины.
Во-первых, безусловно, бюджетное финансирование до сих пор остается недостаточным, что ведет к незаконному перераспределению поступивших средств - то есть получение в казначействе средств на одни цели и использование на другие, также жизненно важные. Например, оплата услуг связи за счет канцелярских товаров. В данной ситуации жесткий контроль может привести к отключению связи и неэффективному выполнению учреждением своих функций. Выход из этого один - более четко планировать затраты, а органам федерального казначейства более четко осуществлять текущий контроль. Учитывать 100% бюджетных обязательств, предотвращая возникновение несанкционированной задолженности федерального бюджета. В текущем финансовом году осуществлять текущий контроль по осуществлению учреждением кассовых операций.
Вторая, не менее существенная причина - оплата обязательств, возникших в результате внебюджетной деятельности. В данном случае, на наш взгляд, наиболее эффективным будет перевод подобных учреждений на финансирование в системе государственных заказов, необходимо провести реорганизацию системы государственных унитарных предприятий и бюджетных учреждений, с целью снижения стоимости и повышения качества предоставления государственных услуг населению. Таким образом, данные учреждения будут получать не бюджетное финансирование, а будут на конкурсной основе получать средства за оказанные населению услуги.
Анализируя причины нецелевого использования бюджетных средств можно сказать, что распорядителям данных средств зачастую в целях оптимального достижения поставленных перед учреждением задач необходимо перераспределить предоставленное финансирование. Причем нецелевое использование бюджетных средств, выраженное в использовании средств на коды экономической классификации отличные от кодов по которым финансирование предоставлено. является самым распространенным - до 80% от всех фактов установленных территориальными органами Минфина России. Следовательно, данная проблема возникает систематически, получателям бюджетных ассигнований постоянно не хватает ресурсов для достижения поставленных задач и в итоге средства используются только на первоочередные цели и конечная цель зачастую не достигается. Это в первую очередь касается предоставления населению социальных услуг, то есть услуг здравоохранения, образования, коммунальных услуг. В связи с изложенным возникает вопрос об эффективности не контроля как такового, а бюджетного финансирования в целом.

Таблица 2. Показатели работы ГФК, осуществляемого при исполнении федерального бюджета России в 2003-2005 гг.
(млн. руб.)

период Объем расходов
федерального
бюджета сумма нецелевого использования, установленная органами ГФК % нецелевого использования к объему расходов


Всего: СП РФ2 МФРФ

2003 1019 116,81 64 031,66 63 200,00 831,66 6,28%
2004 1 321 902,68 2 549,51 1 200,00 1 349,51 0,19%
2005 1 947 386,30 2 057,50 211,00 1 846,50 0,11%
Как видно из представленной таблицы наблюдается в целом уменьшение сумм
нецелевого использования, установленных органами ГФК, до 2005 года суммы нецелевого использования, установленные Счетной палатой РФ достигали 60-70 млрд. рублей в год, результаты работы 2004, 2005 гг. говорят сами за себя.
Диаграмма 3.
% нецелевого использования к объему расходов.


● 6,28%


● 0,19%
● 0,11%

2003г. 2004г. 2005г.
Диаграмма 4.
Объем расходов федерального бюджета тыс. руб.

●947 386, 30

●1 321 902, 68


●1 019116, 81



2003г. 2004г. 2005г.



Таблица 3.
Показатели потерь при исполнении федерального бюджета России в 2003-2005 гг.
(млн. руб.)
период 2003г. 2004г. 2005г.
1 затраты на содержание территориальных органов Минфина 4 167,49 5 784,23 6 900,92
2 сумма нецелевого использования, установленная органами ГФК 64 031,66 2 549,51 2 057,50
3 сумма нецелевого использования, взысканная Минфином 132,15 210,81 192,54
4 потери при исполнении федерального бюджета 4=1+(2-3) 68 067,00 8 122,93 8 765,88
5 Объем расходов федерального бюджета 1019 116,81 1 321 902,68 1947 386,30
6 % потерь к объему расходов 6,68% 0,61% 0,45%





Диаграмма 5.
% потерь к объему расходов


















Таблица 4. Показатели затратности контроля при исполнении федерального бюджета России в 2003-2005 гг.
млн. руб.

период Объем расходов
федерального
бюджета затраты на
содержание
территориальных
органов Минфина % затрат на ГФК,
осуществляемого
территориальными органами
МФ РФ к объему расходов
федерального бюджета
2003 1019 116,81 4 167,49 0,41%
2004 1 321 902,68 5 784,23 0,44%
2005 1 947 386,30 6 900,92 0,35%
Все эти данные говорят о тенденции развития государственного финансового контроля, а также о снижении количества финансовых злоупотреблений, при исполнении федерального бюджета в России.



§3.2. Пути повышения эффективности финансового контроля при расходовании бюджетных средств.
Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов.
Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.
Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер должны принимать как исполнение бюджета, так и контроль за его исполнением.
На необходимость оптимального расходования средств в условиях предельной ограниченности ресурсов указывалось в бюджетном послании Президента РФ на 2000 г. О том, что эта задача не утратила своей актуальности, свидетельствуют бюджетные послания Президента на 2001, 2002, 2003, 2004,2005 гг., хотя страна в этот период имеет уже бездефицитный бюджет.
Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Можно выделить несколько основных направлений таких преобразований.
Первое направление включает в себя комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления. В этой связи требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, в особенности в социальной сфере. Итогом подобной инвентаризации должна стать выработка предложений по отмене тех нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому росту экономики и социальной сферы, но ложится бременем на бюджетную систему.
Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета. В рамках данного направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем. Исключительно важным в данной связи является приоритет среднесрочного планирования, который позволил бы зафиксировать источники и объемы финансирования программ на несколько лет.
Третьим направлением является совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо перевести финансирование закупок и подряда для государственных и муниципальных нужд на конкурсную основу и одновременно создать необходимые условия для честной конкуренции в рамках таких конкурсов.
Четвертым, важнейшим направлением является реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы заключается в сокращении государственного сектора при одновременном повышении его эффективности. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе в условиях поэтапного сокращения бюджетной составляющей их финансирования. Это прежде всего касается отраслей социальной сферы, в особенности здравоохранения и образования. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам. Оставшиеся бюджетные организации теряют какую бы то ни было финансовую самостоятельность и финансируются из бюджета по строго фиксированной смете.
Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является совершенствование отчетности, а, следовательно, и контроля. Предполагается установить полный охват государственных и муниципальных операций с бюджетными и внебюджетными средствами отчетностью, а также усовершенствовать бюджетную классификацию с целью повышения транспарентности операций с бюджетными средствами.
Шестое направление включает в себя мероприятия по установлению объективных ориентиров для определения ассигнований. Требуется перейти к нормативам минимально необходимого финансирования государственных и муниципальных услуг в социальной сфере, а в дальнейшем и по иным видам бюджетных расходов. Важнейшими условиями эффективности такой системы нормативов являются принцип подушевого финансирования, когда возмещение государственных и муниципальных услуг происходит в соответствии с количеством потребителей этих услуг, фиксирование доли софинансирования нормативов из бюджетов различного уровня. Следует определить круг лиц, услуги которым должны предоставляться на безвозмездной основе и критерии нуждаемости и, наконец, обеспеченность нормативов достаточным уровнем финансирования.
Седьмым направлением является совершенствование механизмов казначейского исполнения и контроля за расходованием бюджетных средств и их распространение на субфедеральный уровень.
Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства - распорядителей кредитов. Такая задача также поставлена в бюджетном послании Президента в 2003 г., причем указаны сроки осуществления такого перехода.
Что касается финансового контроля, то при переходе на программно-целевое финансирование, на наш взгляд, предварительный контроль при многолетнем финансовом планировании и бюджетировании приобретает некоторые особенности, и возможности. Главная из них — возможность «раннего предупреждения» о несоответствии тех или иных принимаемых мер или законов средне- и долгосрочным целям государственной политики, в том числе макроэкономической политики.
Данный вид контроля, безусловно, прерогатива внешнего контрольного органа - Счетной Палаты России, именно работа с проектами распределения бюджетных ассигнований - наиболее эффективный путь к достижению реальных результатов.
Контроль исполнения бюджета и контроль бюджетных расходов при программно-целевых подходах смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности.
Важную роль в процессе контроля исполнения бюджета при программно-целевом бюджетировании играют два документа: отчет об исполнении бюджета и отчет о результатах деятельности министерств. Данные, содержащиеся в этих отчетах, служат основой для принятия политических решений и для составления проектов бюджета на будущий период.
Необходимость контроля приведет к разработке различных механизмов и процедур оценки и мониторинга социальной и экономической эффективности реализуемых программ.
Можно предложить следующие несколько видов оценок эффективности программ. Из их сочетания складывается общая оценка финансируемой программы:
1) Оценка управленческих процессов, которая показывает, реализуется ли программа так, как задумывалась, соответствуют ли предпринятые действия законодательству, дизайну программы, профессиональным стандартам и ожиданиям потребителей.
2) Оценка социального (конечного) результата, показывающая, в какой мере достигнуты ожидаемые цели. При построении такой оценки основное внимание уделяется оценке достигнутых социальных результатов, независимо от того, были ли эти результаты получены только в результате реализации данной программы или достижению их способствовали также какие-то внешние факторы (другие программы).
3)Оценка вклада программы в достижение социального (конечного) результата - это оценка чистого эффекта программы на конечный результат, то есть оценка воздействия программы отдельно от других факторов. Применяется в том случае, когда известно, что существуют внешние факторы, повлиявшие на конечный результат.
4) Анализ «затраты-результаты» и анализ «затраты - эффективность». Применительно к существующим программам эти виды анализа играют роль оценки. Анализ «затраты - эффективность» оценивает стоимость достижения одной цели или решения одной задачи и используется для выбора самых экономичных способов достижения целей. Анализ «затраты-результаты» направлен на определение всех затрат и результатов, обычно в денежной форме. Текущий, казначейский контроль при финансировании расходов бюджета в рамках программно-целевого бюджетирования, на наш взгляд, существенно не изменяется, хотя предполагает четкую работу всех бюджетных механизмов, например, обязательный учет всех принятых денежных обязательств и, безусловно, текущий контроль кассовой дисциплины, то есть собственно контроль за целевым использованием бюджетных средств.
Кроме того, как уже замечалось ранее, должен изменится порядок бюджетного учета, что предполагает и изменения контрольной функции казначейства при учете исполнения бюджета и составлении отчетов, в том числе бюджетными учреждениями.
Все это позволит, по моему мнению, создать, наконец, стройную систему ГФК, уйти от дублирования и создать условия для его подлинной эффективности, а значит и эффективности использования бюджетных средств.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Совершенствование системы контрольных органов Минфина России, осуществляемое в течение почти 200 лет, проводится в целях приближения организационной структуры, уровня и форм взаимодействия с другими органами государственной власти к уровню, соответствующему решению поставленных перед ними задач. При этом эффективное проведение данной работы возможно только при комплексном проведении контрольных мероприятий и оптимизации соответствующей правовой базы.
Федеральные органы осуществляющие финансовую политику созданы и существуют, чтобы осуществлять непрерывный контроль за использованием бюджетных средств. Их технологии исполнения бюджета в основном позволяют достаточно эффективно контролировать целевое использование бюджетных средств.
Федеральными службами финансово-бюджетного надзора и федерального казначейства проводится предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, и других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам. При этом федеральные органы финансового контроля взаимодействует друг с другом в процессе осуществления указанного контроля при исполнении федерального бюджета.
Взаимодействие федеральных органов финансового контроля позволит скоординировать проверки таким образом, что повторные проверки станут невозможны, а наиболее сложные проверки могут проводятся совместно по согласованным программам при четком разделении функций специалистов.
Проанализировав современную систему внутреннего контроля мы пришли к выводу, что реорганизацию ведомственного контроля следует провести следующим образом. На первом этапе ведомственный контрольный орган должен быть административно подчинен главному распорядителю бюджетных ассигнований, а функционально — Министру финансов РФ. Иными словами, соответствующий главный распорядитель бюджетных ассигнований определяет "когда" и "где" использовать контрольный орган, Минфин же с соответствующей профессиональной компетенцией определяет "как" и "что" именно из круга проблем нужно решить. В последствии ведомственный контрольный орган может быть подчинен Минфину России полностью и административно, содержаться за счет ведомства и комплектоваться по численности по общим нормативам, например, исходя из объемов финансирования.
Эффективность системы органов ГФК в целом достижима, если верно определены их функции, четко разграничены полномочия, функционирует система координации их деятельности, установлены процедуры взаимодействия, а также основания и виды ответственности.
Федеральные службы финансово-бюджетного надзора и федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации принимают многочисленные меры по осуществлению контроля за целевым использованием бюджетных средств. Отмечается тенденция к повышению эффективности их деятельности. Статистические данные свидетельствуют о всё более полном охвате проверками бюджетополучателей.
Наблюдается в целом уменьшение сумм финансовых злоупотреблений, установленных органами ГФК.
Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.
Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер должны принимать как исполнение бюджета, так и контроль за его исполнением.
Контроль исполнения бюджета и контроль бюджетных расходов при программно-целевых подходах смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности.
Все это позволит, по нашему мнению, создать, наконец, стройную систему ГФК, уйти от дублирования и создать условия для его подлинной эффективности, а значит и эффективности использования бюджетных средств.
Целью предложений в целом является комплексное развитие системы контрольных органов Минфина России, направленное на повышение эффективности контроля за расходованием бюджетных средств и отдачи от контрольной деятельности в целом, в том числе через предотвращение финансовых нарушений в сфере экономики.
Принятие и реализация этих предложений, на наш взгляд, позволят получить следующие конечные результаты:
1. Создать современную эффективную систему функционирования
территориальных органов Минфина России как основного элемента в системе
правительственного уровня государственного финансового контроля и повысить ее отдачу для государства в целом.
2. Кардинально усилить контроль за исполнением доходной и расходной частями бюджетов всех уровней, включая регулярное проведение профилактических мероприятий, направленных на возможное недопущение финансовых нарушений в бюджетной сфере.
3. Снизить количество финансовых нарушений в бюджетной сфере.
Предлагаемые преобразования могли бы усилить эффективность контрольной работы органов Минфина и привести к укреплению платежной и финансовой дисциплины, снизить возможность совершения финансовых злоупотреблений, нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, а также позволят обеспечить учет и контроль каждого этапа исполнения бюджетов всех уровней.


Список использованной литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации ( 2004 года Федеральным законом N 145-ФЗ), "Собрание законодательства РФ", 03.08.2004, N31, ст. 3823,
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (утвержден 30 ноября 1994 года Федеральным законом N 51-ФЗ), "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N32, ст. 3301,
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая, (2005 года Федеральным законом N 146-ФЗ), "Собрание законодательства РФ", N 31, ст. 3824.
4. "О Счетной палате Российской Федерации". Федеральный закон от 11 января 2001 г. № 4-ФЗ, "Собрание законодательства РФ", 16.01.01, N 3, ст. 167.
5. "О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации". Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383, "Собрание законодательства РФ", 18.03.1996, N 12, ст. 1066;
6. "О Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации". Постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 276;
7. "О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации". Постановление Правительства РФ от 06 августа 1998 г. № 888, "Собрание законодательства РФ", 17.08.1998, N 33, ст. 4007;
8. "О федеральном казначействе Российской Федерации". Постановление Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864, "Собрание актов Президента и Правительства РФ", 30.08.1993, N 35, ст. 3320;
9. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991, №1.
10.Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2000 году, утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 23 марта 2001 года (протокол № 14 (250).
11.Административное право: Учебник/ Под ред. Ю.М. Козлова, Л.П. Попова. М.: Юристъ, 1999.
12.Алышевский Н.О. прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб., 1881.
13.Белобжецкий И. А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М.: Финансы, 1979.
14.Белобжецкий И.А. финансовый контроль и новый хозяйственный механизм.
М.: Финансы и статистика, 1989.
15. Белуха Н.Т. Контроль и ревизия в отраслях народного хозяйства. М.: Финансы
и статистика, 1992.
16. Бобылев П. Эффективность — главный критерий// Президентский контроль.
1999. №Ц.
17. Боголепов М. Государственный контроль// Контроллинг. 1991. № 2.
18. Банковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. СПб., 1895.
19. Вальтер Н. Государственный контроль // Контроллинг. 1991. № 1.
20. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая
литература, 1973.
21. Волчихин В.Г. Европейская организация высших контрольных органов (ЕВРОСАИ)//Контроллинг 1991 №4.
22. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль. М.: ИВЦ "Маркетинг",
2000.
23. Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978.
24. Грачева Е.Ю. Финансовое право: схемы, комментарии: Учебн. пособие. М.:
Новый Юрист, 1998.
25. Госконтроль в Швеции (перевод Ф. Шелюто) // Контроллинг. 1994. №1.
26. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России. Учебн. пособие. М.:
ИНФРА-М, 1997.
27. Данилевский Ю.А. Объединить усилия // Президентский контроль. 1996.
28. Данилевский Ю.А. Проблемы государственного финансового контроля и аудита в условиях перехода к рыночной экономике: Автореф. дис. д-ра экон.
наук. М., 1993.
29. Данилевский Ю.А. Проблемы становления государственного финансового контроля // Бухгалтерский учет. 1996. № 3.
30. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль в России: история, современное
развитие // Бухгалтерский учет. 1993. № 7.
31. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль в СССР и пути его
совершенствования. М., 1989.
32. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль и аудит в современных условиях //
Бухгалтерский учет. 1992. № 8.
33. Данилевский Ю.А., Белобжецкий И.А., Радостовец В.К., Иткин Ю.М.
Финансовый контроль и аудит: проблемы становления // Бухгалтерский учет.
1998. № 12.
34. Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Бюджетный кодекс и финансовый
контроль // Бухгалтерский учет. 1996. № 3.
35. Жуков В. А. и Опенышев С. П. «Государственный финансовый контроль»
Бюллетень Счетной палаты РФ 03/2000
З6. Жуков В. А. и Опенышев С. П. «Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля» Бюллетень Счетной палаты РФ 04/2000
37. 3олотарев Н.А. Из истории Государственного контроля // Контроллинг. 1994.
№2.
38. Иткин Ю.М. Контроль и рынок// Бухгалтерский учет. 1992. № 4.
39. Иткин Ю.М. Организация финансового контроля в переходный период к
рыночной экономике. М.: Финансы и статистика, 2004.
40. Игнатов Ю. Основы взаимодействия // Президентский контроль. 1999. №9.
41. Кашин В.В., Мерзляков И.О. необходимости преобразования финансовой
системы России // Аудитор. 1999. № 7—8.
42. Кочерин Е.А. Контроль как функция управления. М.: Знание, 1982.
43. Крикунов А.В. По взаимно согласованному плану// Президентский контроль.
1999. № 5.
44. Нестеренко Т.Г. Государство должно контролировать бюджет // Финансы. 1999.№8.
45. Неизвестный В.А. Контрольно-ревизионные органы ФРГ // Контроллинг. 1991. №2.
46. Овсянников Л.Н. Государственный финансовый контроль: кому он не нужен Президентский контроль. 1996. № 5.
47. Овсянников Л.Н. Контролировать не "втихаря", а гласно // Президентский
контроль. 1999. № 11.
48. Овсянников Л.Н. Нарушители обвиняют... ревизоров // Президентский
контроль. 1998. №9.
49. Овсянников Л.Н. Строже спрос с нарушителей бюджетной дисциплины //Президентский контроль. 1998. № 1.
50. Овсянников Л.Н. Уважать, а не от страха дрожать. Еще раз о необходимости
государственного контроля и путях его усиления// Президентский контроль.
1999. № 4.
51. Опенышев СП. Государственный финансовый контроль за расходами
федерального бюджета в сельском хозяйстве и рыболовстве, на охрану
окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и
геодезию (опыт работы в 1995—1997 годах);
52. Пантюхов В. Функции Министерства государственного контроля СССР в 1940- 57 г.г.. // Контроллинг. 1991. № 3.
53. Погасян Н.Д. Счетная палата РФ. М.: Юристь, 1998г.
54. Шохин С.О. Задачи сотрудничества федеральных и региональных органов
государственного финансового контроля и правовое обеспечение деятельности
счетных палат.
55. Соловьев Г.А. Ревизия и контроль хозяйственной деятельности бюджетных
учреждений. М.: Финансы и статистика, 1985.
56. Соменков А.Д. Парламентский контроль за исполнением Государственного
бюджета: Монография. Элиста: АПП "Джангар", 1998.
57. Соменков А.Д. Правовые основы организации деятельности Счетной палаты
Российской Федерации: Монография. Элиста: АПП "Джангар", 1998.
58. Сомоев Р.Г. Бюджетный контроль в Российской Федерации: Учебн. пособие.
СПб.: Изд-во СПбГУ ЭФ, 1998.
59. Суйц В. П. Первичный контроль и управление производством // Бухгалтерский учет. 1996. № 1.
60. Сумин А. Государственный финансовый контроль: Швейцарская модель //
Президентский контроль. 1997. № 3.
61. Сташевский А.Н. Финансовый контроль: взгляд специалиста // Бухгалтерский учет. 1992. № 1.
62. Степашин СВ. "Финансовый контроль» №2 за 2003г.
63. Тедеев А.А. Бюджетная система России. М.: 2005г.

 

Приложение 1

 

Федеральные органы,

осуществляющие финансовую деятельность государства

 

 

 

 

Приложение 2.

 

Сравнительный анализ сумм выявленных финансовых злоупотреблений

с 2001 по 2005гг.

 

                                                                                                                                

Результаты ГФК по контролю за средствами, предоставленными на безвозвратной основе (тыс.руб.)                                              Приложение 3

          Период

Наименование органа проводившего проверку

Количество проверенных организаций (всего)

Количество проверенных организаций, допустивших нарушения

 

Подлежит возместить в доход федерального бюджета

 

Возмещено (взыскано) в доход федерального бюджета

% взыскания средств по материалам проверок

 

 

 

        Всего

 в т.ч.

 

 

 

Всего

в т.ч.

Сумма нецелевого использования

Сумма штрафных санкций

Сумма нецелевого использования

Сумма штрафных санкций

1

       2

      3

         4

         5

         6

       7

      8

          9

         10

   11

1999

ФК

118 989

6 240

620 071,9

202 953,2

417 118,7

27 359,3

19 332,2

8 027,23

4,4%

2000

ФК

122 535

5 586

444 447,4

240 344,5

204 344,5

62 393,3

50 517,0

11 875,0

14,0%

2001

ФК

115 323

7 300

330 819,2

140 772,8

190 046,4

48 384,2

27 296,0

21 087,0

14,6%

 

 

2002

ФК

58 627

8 766

303 995,9

218 430,8

85 565,1

58 128,0

39 151,0

18 977,0

19,1%

Ф.б.надзор

 

 

966 040,2

594 495,3

371 544,9

111 734,0

87 271,0

24 463,0

11,6%

Совместно

 

 

25 362,3

18 733,2

6 629,1

7 961,5

5 731,0

2 229,8

31,4%

Всего:

 

 

1 295 398,4

831 659,2

463 739,2

177 824,6

132 154,5

45 670,1

13,7%

 

 

2003

ФК

46 767

4 533

342 854,0

306 304,0

36 550,0

54 382,0

43 907,0

10 475,0

15,9%

Ф.б.надзор

 

 

1 190 511,0

1 012 399,0

178 112,0

176 220,0

158 771,0

16 449,0

14,8%

Совместно

 

 

50 563,0

30 809,0

19 754,0

8 919,0

7 133,0

1 786,0

17,6%

Всего:

 

 

1 583 928,0

1 349 512,0

234 416,0

239 521,0

210 811,0

28 710,0

15,1%

 

 

2004

ФК

38 107

3 625

275 356,0

267 003,0

8 353,0

37 152,0

35 567,0

1 585,0

13,5%

Ф.б.надзор

 

 

1 920 287,0

1 555 893,0

346 394,0

153 242,0

150 508,0

2 734,0

8,1%

Совместно

 

 

23 875,0

23 603,0

272,0

6, 699,0

6 465,0

234,0

28,1%

Всего:

 

 

2 201 518,0

1 846 499,0

355 019,0

197 093,0

192 540,0

4 553,0

9,0%

 

 

2005

ФК

28 668

3 146

270 645,0

270 618,0

27,0

71 714,0

71 710,0

5,0

26,5%

Ф.б.надзор

 

 

1 813 750,0

1 813 683,0

68,0

315 166,0

315 166,0

 

17,4%

Совместно

 

 

29 063,0

29 063,0

 

7 929,0

7 929,0

 

27,3%

Всего:

 

 

2 113 458,0

2 113 364,0

95,0

394 809,0

394 805,0

5,0

18,7%

 

 

1999-

2005гг.

ФК

529 016

39 196

2 588 189,4

1 646 426,0

941 763,0

359 513,0

287 482,0

72 032,5

13,9%

Ф.б.надзор

 

 

5 872 588,2

4 976 470,3

896 118,0

756 362,3

712 716,1

43 646,2

12,9%

   ИТОГО:

529 016

39 196

8 589 640,9

6 725 104,8

1 864 537,1

1 147 384,4

1 027 457,0

119 928,5

13,4%